Overslaan en naar de inhoud gaan

Hoe kunnen we u helpen?

  • Public law
  • 30-07-2018

Het Nederlandse Programma Aanpak Stikstof (hierna: het "PAS") bevat weliswaar veelbelovende oplossingen maar over het geheel genomen bestaat er aanmerkelijke twijfel over het antwoord op de vraag of het PAS voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 2 en 3 Habitatrichtlijn. Zo concludeert advocaat-generaal (hierna: de "A-G") bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het "Hof") Kokott in haar conclusie van 25 juli 2018 naar aanleiding van prejudiciële vragen.

Het PAS, hoe zat het ook alweer?
Op 1 juli 2015 is in Nederland het PAS ingevoerd. Het PAS beoogt enerzijds het behoud en herstel van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en anderzijds het mogelijk (blijven) maken van economische ontwikkelingen die leiden tot stikstofdepositie op deze gebieden. Om die doelstellingen te bereiken bevat het PAS zowel bronmaatrelen (maatregelen om de emissie uit stikstofbronnen, zoals varkensstallen, te verminderen) als gebiedsgerichte herstelmaatregelen (hydrologische en vegetatiemaatregelen naast het reguliere beheer van de Natura 2000-gebieden). Ook regelt het PAS de hoeveelheid stikstof die gedurende de looptijd van het PAS mag worden uitgestoten, de maximale stikstofdepositie. Per Natura 2000-gebied is de beschikbare depositieruimte (nog beschikbare ruimte tot maximale stikstofdepositie) vastgesteld. Dalingen van de stikstofdepositie als gevolg van de bron- en herstelmaatregelen worden benut voor de uitbreiding van deze depositieruimte. Dit wordt voortdurend gemonitord en waar nodig bijgestuurd. Daarnaast beoogt het PAS de vergunningverlening voor stikstofdepositie veroorzakende activiteiten te vereenvoudigen: 

•    Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol per hectare per jaar ("mol N/ha/jr") niet overschrijden, zijn zonder voorafgaande toestemming toegestaan;
•    Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde van 0,05 tot 1 mol N/ha/jr niet overschrijden, zijn zonder voorafgaande toestemming toegestaan, maar in bepaalde gevallen geldt wel een meldingsplicht;
•    Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken boven de grenswaarde, zijn vergunningplichtig. De vergunning kan onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS worden verleend als deze projecten en handelingen niet leiden tot toename van de stikstofdepositie. Is er wel een toename van de stikstofdepositie, dan kan de vergunning onder verwijzing naar het PAS worden verleend als voor de toename van de stikstofdepositie depositieruimte wordt toegedeeld. 

Aanleiding voor prejudiciële vragen
Sinds de invoering van het PAS op 1 juli 2015 vraagt men zich af in hoeverre het PAS in overeenstemming is met de eisen uit artikel 6 Habitatrichtlijn. In een aantal 'pilotzaken' heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de "Afdeling") op 17 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2017:1259) een groot aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Hof. Daarbij gaat het in hoofdzaak om de volgende drie aspecten:

i.    Is de verlening van een vergunning aan een (agrarisch) bedrijf waarvan de stikstofdepositie in beschermingszones niet individueel maar overeenkomstig het PAS wordt beoordeeld, principieel verenigbaar met artikel 6, lid 3 Habitatrichtlijn?

ii.    In hoeverre mag in het kader van het PAS rekening worden gehouden met de te verwachten vermindering van stikstofemissies, met specifieke maatregelen ter vermindering van stikstofemissies uit andere bronnen en met (autonome) maatregelen voor het herstel van beschermingszones, met name wanneer daaraan pas in de toekomst uitvoering wordt gegeven?

iii.    Zijn de vastgestelde grens- of drempelwaarden voor stikstofdepositie en het op grond daarvan uitzonderen van bepaalde projecten van de vergunningplicht, verenigbaar met artikel 6, lid 3 Habitatrichtlijn?
Daarnaast zijn specifieke vragen gesteld over beweiding en bemesting. Deze vragen laten wij in dit blogbericht verder buiten beschouwing.

Conclusie staatsraad A-G
De A-G merkt allereerst op dat het gebruik van een programmatisch totaalplan als het PAS moet worden toegejuicht, maar dat in de praktische uitwerking ervan nog verbeteringen nodig zijn. 

i.    Op de PAS gebaseerde vergunningen
Vervolgens concludeert de A-G ten aanzien van het eerste punt dat het volgens artikel 6, lid 2 en 3 Habitatrichtlijn op zich is toegestaan dat een passende beoordeling voor een programma waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een individuele vergunning en binnen de in het kader van het programma beoordeelde depositieruimte past. Die beoordeling moet dan wel volledige, precieze en definitieve constateringen bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de depositie kunnen wegnemen. Dit betekent dat voor elk project afzonderlijk en voor elke oppervlakte binnen beschermingszones waarop zich beschermde habitats bevinden, moet worden gewaarborgd dat de totale toegestane hoeveelheid stikstofdepositie op lange termijn geen bedreiging vormt voor het behoud van de in het gebied beschermde habitattypen en soorten of voor het potentieel om een goede staat van instandhouding te bereiken. De A-G betwijfelt of dat voor het PAS het geval is, maar laat dat oordeel aan de nationale rechter.

ii.    In aanmerking nemen niet-projectgebonden maatregelen
Ten aanzien van het tweede punt concludeert de A-G dat maatregelen ter vermindering van stikstofdepositie uit andere bronnen, herstelmaatregelen ter versterking van stikstofgevoelige habitattypen in de betrokken gebieden en de autonome daling van stikstofemissies extra stikstofdepositie in beschermingszones alleen dan met artikel 6, lid 3 Habitatrichtlijn in overeenstemming kunnen zijn wanneer op het tijdstip waarop toestemming wordt verleend, al definitief vaststaat dat de totale belasting van het gebied door stikstofdepositie onder de grenswaarde blijft. Voor het toestaan van extra stikstofdepositie volstaat het echter niet dat de totale depositie weliswaar afneemt, maar de betrokken oppervlakten desondanks nog steeds met te veel stikstof worden belast. Loutere prognoses met betrekking tot de toekomstige gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies mogen bij de verlening van toestemming voor extra stikstofdepositie niet in aanmerking worden genomen.

iii.    Drempel- en grenswaarden voor stikstofdepositie en uitzondering vergunningplicht
Ten aanzien van het derde punt concludeert de A-G dat artikel 6, lid 2 en 3 Habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een wettelijke regeling die ertoe strekt projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijdt, van de vergunningplicht uit te zonderen en zonder individuele vergunning toe te staan. Daarvoor is wel vereist dat op grond van objectieve gegevens vanuit wetenschappelijk oogpunt geen redelijke twijfel bestaat dat deze stikstofdepositie geen significante gevolgen zal hebben voor de betrokken beschermingszone. Of dat het geval is, moet volgens de A-G door de nationale rechter worden beoordeeld.

Slotconclusie
Op basis van deze tussenconclusies komt de A-G in haar slotbeschouwing tot de conclusie dat het PAS weliswaar een veelbelovende oplossing bevat maar dat er over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of het PAS voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 2 en 3 Habitatrichtlijn.

Wat en hoe dan wel?
Volgens de A-G staat de Habitatrichtlijn niet in alle opzichten in de weg aan het PAS, maar past het PAS wellicht beter bij de ADC-toets (alternatieven, dwingende reden van groot openbaar belang en compensatie) uit artikel 6, lid 4 Habitatrichtlijn. Zo zou een integrale beoordeling als het PAS particuliere belangen in kunnen passen in het algemene belang bij agrarische ontwikkeling en bij de eerbiediging van verworven rechten. Een instrument als het PAS is volgens de A-G bovendien uitstekend geschikt om in kaart te brengen, welke alternatieven er de facto zijn. Daarnaast beoogt het PAS op de lange termijn de stikstofdepositie tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen en een goede staat van instandhouding van de betrokken habitats te bereiken, wat als invulling van de C (compensatie) kan worden gezien, mits er voldoende maatregelen kunnen worden getroffen. 

Wel ziet de A-G ten minste één hindernis die in de weg zou kunnen staan aan de toepassing van artikel 6, lid 4 Habitatrichtlijn. voor zover de stikstofdepositie prioritaire habitattypen betreft, had Nederland vermoedelijk de Commissie moeten raadplegen. Dat is (vooralsnog) niet gebeurd.

En nu?
De conclusie van de staatsraad A-G is bedoeld om het Hof voor te lichten, maar het Hof is niet gebonden aan de inhoud van de conclusie. Bovendien moet de Afdeling met inachtneming van het oordeel van het Hof vervolgens nog uitspraak doen. De eerdere uitspraak van de Afdeling en ook deze conclusie helpen overigens  -  los van de PAS -  ook om meer algemene gedachten te formuleren over de wijze waarop onderzoek moet worden gedaan. Bepaalde uitgangspunten hebben wij reeds met succes in een Wob-procedure naar voren gebracht. We komen daar in een volgend blogbericht op terug.
Wij blijven deze zaak nauw volgen. Wenst u advies over de (mogelijke) gevolgen van deze conclusie voor uw ontwikkeling of heeft u vragen over stikstofdepositie als gevolg van uw project? Neem dan contact met ons op.

Cookie melding

Onze website gebruikt alleen cookies wanneer er video's afgespeeld worden. De video's worden gestreamd vanaf Vimeo. Onze website gebruikt geen tracking cookies en/of derde partij cookies als er geen video content afgespeeld wordt. Hier vindt u de privacy/cookie policy voor meer informatie.