De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kent in omgevingsrechtelijke zaken voortaan zelfstandige betekenis toe aan de procedurele normen over het recht op inspraak. Daarbij zal zij het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm buiten beschouwing laten. Dit kondigt de Afdeling aan in haar uitspraak van 15 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:606). Hierdoor wordt het relativiteitsvereiste niet langer tegengeworpen aan (niet-)belanghebbenden die zich in omgevingsrechtelijke procedures beroepen op het recht van inspraak. Zo krijgt het Varkens in Nood-arrest een nieuw (krul)staartje.

Casus
Deze uitspraak heeft betrekking op het beroep dat een omwoner instelde tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan in de gemeente Heeze-Leende dat de realisatie van een gymzaal van maximaal 850m2 mogelijk maakt. Een van de aangevoerde beroepsgronden is dat de Aerius-berekening ten onrechte niet ter inzage heeft gelegen. Deze berekening geeft inzicht in de negatieve effecten van stikstofdeposities op habitattypen in nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Appellant stelt hierdoor ten onrechte geen mogelijkheid te zijn geboden een zienswijze naar voren te brengen over de inhoud van de Aerius-berekening.

De lijn tot nu toe
De vaste lijn van de Afdeling was dat het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend is voor de inroepbaarheid van de schending van een procedurele norm of een formeel beginsel van behoorlijk bestuur (zie o.a. ABRvS 11 november 2020, ECLIL:NL:RVS:2020:2706, r.o. 8.1). Oftewel: wanneer de schending van de ingeroepen materiële norm niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, omdat deze norm niet strekt tot bescherming van het belang van appellant (het relativiteitsvereiste, zoals vastgelegd in art. 8:69a Awb), geldt dat ook voor een door appellant gestelde schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur. Op het eerste gezicht geen onlogische gedachte. Zo wordt voorkomen dat kosten- en tijdrovende procedures worden gevoerd over de procedurele aspecten van een geschil, als op voorhand duidelijk is dat dit materieel gezien geen kans van slagen heeft.

Bescherming van het individuele belang van appellant
De appellant in kwestie zou op grond van deze jurisprudentie bakzeil halen. Het algemene belang dat de Wet natuurbescherming (Wnb) beoogt te beschermen, strekt naar het oordeel van de Afdeling niet tot de bescherming van het individuele belang van appellant. Die woont op 1,5 km afstand van het betreffende Natura 2000-gebied. Te ver om van verwevenheid tussen het belang van appellant bij een goed woon- en leefklimaat en dit algemene natuurbelang te spreken. Het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm dient daarmee niet ter bescherming van het belang van appellant. Volgens de vaste jurisprudentielijn zou de Afdeling niet zijn toegekomen aan de beoordeling van de grond dat hier sprake is van schending van een procedurele norm (de terinzagelegging, het recht op inspraak).

Nieuwe koers
De Afdeling ziet in de onderhavige zaak echter aanleiding deze hoofdregel, waar het omgevingsrechtelijke zaken betreft, te nuanceren. Naar aanleiding van het bekende Varkens in Nood-arrest, oordeelde de Afdeling in mei 2021 al dat een niet-belanghebbende in beroep niet mag worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is, als deze belanghebbende op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid een zienswijze heeft ingediend, dan wel het niet of te laat indienen daarvan verschoonbaar wordt geacht (ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, r.o. 4.5-4.7, naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (Varkens in Nood). De Afdeling overweegt nu dat de jurisprudentielijn over het relativiteitsvereiste hier niet mee strookt, omdat die ertoe leidt dat een niet-belanghebbende in het nationale omgevingsrecht toch geen toegang tot de rechter heeft. 

"7.7 […] Ingeval een dergelijke niet-belanghebbende zich immers beroept op de naleving van zijn recht op inspraak, zou hem artikel 8:69a van de Awb worden tegengeworpen, waardoor de beroepsgrond over inspraak geen enkel doel zou kunnen treffen. Dit terwijl de niet-belanghebbende in omgevingsrechtelijke zaken, die zijn of hadden moeten worden voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb en waarbij zienswijzen ingediend kunnen worden door een ieder, zijn beroepsrecht juist ontleent aan zijn belang bij het behartigen van zijn recht op inspraak. Vergelijk in dit verband ook punt 56 van het VIN-arrest, waarin het Hof wijst op de omstandigheid dat inspraak een ander doel heeft dan een beroep in rechte. […]"

Dit overwegend, oordeelt de Afdeling dat zowel belanghebbenden als niet-belanghebbenden de naleving van procedurele normen betreffende het recht op inspraak bij de rechter moeten kunnen afdwingen. Hiermee wordt gewaarborgd dat (niet-)belanghebbenden het recht op inspraak, dat zij in het Nederlandse omgevingsrecht hebben via de zienswijzeprocedure, daadwerkelijk kunnen uitoefenen. Als (vervolgens) echter een beroep wordt gedaan op materiële normen die niet strekken tot de bescherming van de belangen van de persoon die zich daarop beroept (zoals onjuist uitgevoerde stikstofberekeningen of grotere gevolgen voor de natuur dan is aangenomen), wordt de relativiteit hem in de regel (alsnog) tegengeworpen.

Wat betekent dit voor de praktijk?
Materieel gezien: niet veel. De toepassing van het relativiteitsvereiste verhindert in de regel (nog steeds) dat een niet-belanghebbende met het beroep op een materiële beroepsgrond vernietiging van het besluit kan bewerkstelligen. De onderhavige uitspraak biedt een opening om het recht op inspraak in omgevingsrechtelijke zaken bij de bestuursrechter ruimer af te dwingen. In de praktijk kan dit leiden tot meer procedures over de wijze waarop de inspraakprocedure in het omgevingsrecht is ingericht. Dergelijke procedures kunnen tijd- en kostenintensief zijn en de uitvoering van het beoogde plan of project (onnodig) vertragen. Daarom is deze uitspraak wat ons betreft vooral een wake up call voor bevoegde gezagen: let goed op dat alle relevante stukken (op de juiste wijze) ter inzage worden gelegd!

Een windei voor appellant
Voor juridische fijnproevers is deze uitspraak een belangrijke ontwikkeling in het omgevingsrecht. Voor de appellant in kwestie is het een windei. De Aerius-berekening was alsnog ter inzage gelegd en de appellant had hier geen inhoudelijke gronden tegen ingediend. Daarom acht de Afdeling het aannemelijk dat de raad geen ander besluit had genomen als de Aerius-berekening in de voorbereidingsfase wel ter inzage was gelegd. Ook andere (niet-)belanghebbenden hadden op grond van de planstukken kunnen vaststellen dat een Aerius-berekening was opgesteld en om die berekening kunnen vragen. Dit was niet gebeurd.

Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee op voorhand duidelijk dat het alsnog herstellen van het inspraakgebrek niet tot een andere uitkomst kan leiden. Wellicht een wake up call voor bevoegde gezagen, maar wel een met een snooze-functie. Het alsnog ter inzage leggen van de stukken kan soelaas bieden, tenzij (niet-)belanghebbenden.