Overslaan en naar de inhoud gaan

Hoe kunnen we u helpen?

  • Public law
  • 23-02-2017

De Hoge Raad heeft op 6 januari 2017 een voor bestuursorganen belangrijk arrest gewezen over de maatstaf van het causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en de schade.

Is dit een permanente wijziging van de causaliteitsmaatstaf als gevolg waarvan de bewijslast voor bestuursorganen wordt verzwaard?

Feiten en procesverloop  

In casu had het UWV een ontslagvergunning afgegeven aan een drukkerij om een werknemer te kunnen ontslaan wegens het vervallen van de unieke functie die werknemer in de drukkerij had. Hij bediende een specifiek soort pers waar het werkaanbod aanzienlijk voor was verminderd. Het UWV ging voorbij aan het verweer van de werknemer dat hij geen unieke functie bekleedde en het UWV meende dat daarom toetsing aan het afspiegelingsbeginsel niet aan de orde was.  

Werknemer heeft een klacht ingediend bij het UWV en de Ombudsman. Het UWV oordeelde op grond van de klacht dat het inderdaad onvoldoende rekening had gehouden met zijn verweer ten aanzien van de toepassing van het afspiegelingsbeginsel.  

Blijkens het tussenarrest van het hof heeft het UWV erkend dat het onrechtmatig heeft gehandeld. Het hof meende bovendien dat er sprake was van een causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade. Het hof heeft gekeken naar de hypothetische situatie waarin het UWV rekening had gehouden met het verweer van werknemer en met in achtneming daarvan een besluit had genomen dat de redelijkheidstoets kon doorstaan, en heeft dat vergeleken met de huidige situatie (het onrechtmatige besluit). In haar arrest is het hof tot de slotsom gekomen dat het UWV de ontslagvergunning in dat geval had moeten weigeren.  

Het cassatiemiddel komt daartegen op en stelt dat causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en schade beoordeeld moet worden aan de hand van de maatstaf of ten tijde van het nemen van dat besluit een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Zo ja, dan heeft het besluit geen schade veroorzaakt, aldus het UWV.  

Oordeel  

De Hoge  Raad zet allereerst uiteen dat dit een atypisch geval is. Normaalgesproken zou na vernietiging, intrekking of herroeping van het besluit een nieuw besluit genomen worden. Het hangt dan veelal van de inhoud van het nieuwe besluit af of het eerdere, onrechtmatige, besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere rechtsgevolg, dan is dat niet het geval.  

In dit geval staat echter geen bezwaar of beroep open op grond van de Awb. Er is dus geen nieuw besluit waarmee het eerdere, onrechtmatige, besluit kan worden vergeleken. Derhalve dient de rechtmatigheid van het besluit door de burgerlijk rechter te worden beoordeeld. De Hoge Raad stelt dat in dit geval het causale verband bepaald dient te worden aan de hand van een vergelijking tussen de situatie zoals die zich in de werkelijkheid heeft voorgedaan, en de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. De Hoge Raad stelt dat het daarom onjuist is dat "indien het bestuursorgaan ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben, causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade (reeds vanwege deze omstandigeid) ontbreekt". De Hoge Raad stelt daarom dat het middel onjuist is.  

Waarom is dit een belangrijk arrest?  

Hoewel de Hoge Raad zijn arrest niet heel duidelijk heeft opgezet en zijn bewoordingen enigszins vaag zijn, lijkt de Hoge Raad in dit arrest een verandering in de causaliteitsmaatstaf te bevestigen. Tot nu toe leek de Hoge Raad de causaliteitsmaatstaf van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te volgen. De Afdeling hanteerde de zogenaamde 'retrospectieve vergelijking met het hypothetisch rechtmatige besluit'. Dat betekende dat er sprake was van causaal verband als ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou kunnen hebben. Hierbij werd dus niet nagegaan welk besluit het bestuursorgaan daadwerkelijk zou hebben genomen als het een rechtmatig besluit zou hebben genomen, slechts of het de mogelijkheid had om een rechtmatig besluit met hetzelfde rechtsgevolg als het onrechtmatige besluit te nemen.  

In de onderhavige zaak lijkt daar echter wel sprake van te zijn. De Hoge Raad lijkt een vergelijking te hanteren tussen de werkelijke situatie (het onrechtmatige besluit) en de hypothetische situatie waarin het bestuursorgaan een rechtmatig besluit had genomen, waarbij relevant is welk besluit het bestuursorgaan naar alle waarschijnlijkheid inhoudelijk zou hebben genomen. In dit geval dus, zoals het hof oordeelde, had het UWV de ontslagvergunning geweigerd.  

De maatstaf die in dit arrest wordt gehanteerd lijkt op de causaliteitsmaatstaf uit het arrest van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1112). In r.o. 3.5.4  stelt de Hoge Raad: "Uit het vorenstaande volgt dat het betoog van het onderdeel berust op een onjuiste rechtsopvatting. Niet beslissend is immers of het College de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar - zoals het hof tot maatstaf heeft genomen - welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist."  

De vraag is of er inderdaad sprake is van een (permanente) wijziging in de causaliteitstoets bij onrechtmatige bestuursbesluiten. Enerzijds heeft de Advocaat-Generaal gewezen op een (subtiele) wijziging in de causaliteitstoets van de Afdeling en heeft onder andere daarin een aanwijzing gezien om de causaliteitstoets in dit geval te wijzigen. Anderzijds heeft de A-G ook als reden voor een andere causaliteitstoets aangevoerd dat de ontslagvergunning een atypisch besluit is. Ten eerste staat er, zoals gezegd, geen bezwaar en beroep open (3.12). Daarnaast dient rekening te worden gehouden met de bijzondere positie van het UWV dat zich min of meer lijdelijk opstelt en zich baseert op hetgeen partijen aanvoeren (3.13). De A-G heeft dit ook als reden gezien om een andere causaliteitstoets aan te nemen, dat zou een aanwijzing kunnen zijn dat deze wijziging niet over de gehele linie doorgevoerd zal worden.  

Toch denken wij dat hier een wijziging van de causaliteitstoets ten aanzien van alle onrechtmatige besluiten in kan worden gezien. Het feit dat de Hoge Raad de conclusie van de A-G heeft gevolgd, waarin ook de kritiek wordt aangehaald die er in de literatuur is op de (tot voor kort gehanteerde) causaliteitstoets van de Afdeling, wijst ons inziens op een structurele wijziging van zijn causaliteitstoets. Bovendien lijkt de Afdeling deze wending definitief te hebben gemaakt getuige haar uitspraak van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3462, r.o. 8.1). Ook Timmermans is deze mening toegedaan blijkens de reeds verschenen noot bij dit arrest (JB 2017/17).  

Wat betekent dit voor de praktijk?  

Dit betekent dat in geval van onrechtmatige overheidsbesluiten de bewijslast voor bestuursorganen wordt verzwaard om aan te tonen dat er geen causaal verband is met de schade. Zij dienen aannemelijk te maken dat als zij ten tijde van het onrechtmatige besluit wel degelijk een rechtmatig besluit hadden kunnen nemen, dat ook daadwerkelijk hadden gedaan én dat dit besluit eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad.   Kortom, een belangrijke ontwikkeling om in de gaten te houden.

Lees hier het arrest van de Hoge Raad op 6 januari.

Cookie melding

Onze website gebruikt alleen cookies wanneer er video's afgespeeld worden. De video's worden gestreamd vanaf Vimeo. Onze website gebruikt geen tracking cookies en/of derde partij cookies als er geen video content afgespeeld wordt. Hier vindt u de privacy/cookie policy voor meer informatie.