Overslaan en naar de inhoud gaan

Hoe kunnen we u helpen?

  • Public law
  • 04-01-2021

Wie regelmatig gebruikmaakt van www.ruimtelijkeplannen.nl komt het een enkele keer tegen: ter plaatse geldt een beheersverordening, aangevuld of gewijzigd met één of meer nadien vastgestelde facet- en/of paraplubestemmingsplannen (bijvoorbeeld ten behoeve van parkeren). Op 22 januari 2020 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de "Afdeling") een uitspraak die de verhouding tussen een beheersverordening en een paraplubestemmingsplan op scherp zette: het in die zaak voorliggende paraplubestemmingsplan werd vernietigd, omdat het niet de bedoeling van de raad kón zijn dat de ter plaatse geldende beheersverordening met de vaststelling van het paraplubestemmingsplan zou zijn komen te vervallen. De vraag die boven de markt bleef zweven was of de uitspraak tot gevolg zou hebben dat bestaande beheersverordeningen, gelegen binnen het plangebied van een nadien vastgesteld (en onherroepelijk) paraplubestemmingsplan zouden zijn komen te vervallen. Bij uitspraak van 28 oktober 2020 kwam de Afdeling met een praktische en werkbare oplossing.

Middels een paraplubestemmingsplan kan de gemeenteraad gelijktijdig meerdere of alle plannen binnen het grondgebied van de gemeente – meestal ook bedoeld de beheersverordening(en) – op één of meer onderdelen (of facetten; om die reden ook wel 'facetbestemmingsplan' genoemd) herzien. Gemeenten hebben bijvoorbeeld ten aanzien van het aspect 'parkeren' veelvuldig van dit instrument gebruik gemaakt, nadat regels met betrekking tot parkeren niet langer in de gemeentelijke bouwverordeningen mochten zijn geregeld.

Het construct paraplubestemmingsplan (of facetbestemmingsplan) is niet geregeld in de Wet ruimtelijke ordening ("Wro") noch in andere wet- en regelgeving. Inmiddels is het wel een algemeen aanvaard en veelgebruikt instrument. Een paraplubestemmingsplan wordt vastgesteld volgens de regels die gelden voor 'gewone' bestemmingsplannen (denk aan terinzagelegging, mogelijkheid voor eenieder tot het indienen van zienswijzen en beroep bij de Afdeling). Hoewel een paraplubestemmingsplan dus een buitenwettelijk instrument is, worden de regels uit de Wro met betrekking tot bestemmingsplannen toegepast. In relatie tot de beheersverordening lijkt de schoen echter te wringen.

Op grond van artikel 3.38 lid 1 Wro kan de gemeenteraad voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. Art. 3.39 lid 2 Wro bepaalt dat op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor reeds een beheersverordening geldt, de beheersverordening – voor zover zij op dat gebied betrekking heeft – vervalt. In de uitspraak van 22 januari 2020 oordeelde de Afdeling dat die regel ook heeft te gelden voor een paraplubestemmingsplan: 

"Dit zou betekenen dat de beheersverordening "Buitengebied Noordwest" in ieder geval zou zijn vervallen voor zover het voorliggende paraplubestemmingsplan wijzigingen aanbrengt in de beheersverordening. Dit is niet de bedoeling geweest van de raad." 

Deze uitspraak heeft de pennen in beweging gebracht en de discussie aangewakkerd over de vraag wat de Afdeling bedoeld heeft met de zinssnede: 'voor zover (…) wijzingen aanbrengt'. Enerzijds werd betoogd dat beheersverordeningen alleen zouden zijn vervallen voor wat betreft hetgeen het paraplubestemmingsplan regelt. Anderzijds werd betoogd dat de beheersverordeningen ingevolge artikel 3.39 lid 2 Wro in zijn geheel zouden zijn komen te vervallen. De voorzieningenrechter van de Afdeling onderkende deze discussie in zijn uitspraak van 6 april 2020 door te overwegen: 

"De uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:217, biedt daarvoor geen uitsluitsel omdat daarin slechts is overwogen dat de beheersverordening in ieder geval vervalt voor zover het paraplubestemmingsplan daarin wijzigingen aanbrengt. Die situatie is hier niet aan de orde omdat het paraplubestemmingsplan uitsluitend ziet op parkeren, waarover in de beheersverordening geen bepalingen zijn opgenomen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een oordeel over de hier te geven uitleg aan artikel 3.39, tweede lid, van de Wro in deze procedure te verstrekkend is en dat daarvoor behandeling in de bodemprocedure is aangewezen."

In de uitspraak van 28 oktober 2020 biedt de Afdeling duidelijkheid (de uitspraak betreft de bodemprocedure in de zaak waarover de voorzieningenrechter op 6 april 2020 uitspraak deed). De Afdeling duidt het karakter van een paraplubestemmingsplan voor zover ons bekend voor het eerst als "niet zelfstandig ruimtelijke plan met een integrale planologische regeling". Daarmee lijkt de Afdeling te onderkennen dat een paraplubestemmingsplan een buitenwettelijk instrument is dat niet zonder meer in de Wro ingelezen kan worden. Dat geldt, zo blijkt uit de uitspraak, ook voor de uitleg van art. 3.39 lid 2 Wro. Anders dan de uitspraak van 22 januari 2020 leek te suggereren, overwoog de Afdeling dit najaar dat de beheersverordening niet is komen te vervallen in het geval nadien een paraplubestemmingsplan voor hetzelfde gebied is vastgesteld. Sterker nog, het is in dit geval het paraplubestemmingsplan dat onverbindend wordt verklaard voor zover deze betrekking heeft (had) op gronden waarvoor een beheersverordening geldt. De Afdeling overweegt:

"Te meer nu er geen misverstand behoort te bestaan welk planologisch regime geldt, moet de parapluherziening in zoverre onverbindend worden geacht. Als de gemeenteraad alsnog aan de beheersverordeningen in de gemeente parkeervoorschriften wil toevoegen, kan hij dat doen door middel van afzonderlijke wijzigingsbesluiten of door middel van het in één keer vaststellen van een parapluherziening voor alle beheersverordeningen in de gemeente, zoals naar de Afdeling bekend is ook in andere gemeenten is gedaan." 

Uit de uitspraak van 28 oktober 2020 volgt aldus dat een paraplubestemmingsplan/herziening, voor zover deze betrekking heeft op het plangebied van een beheersverordening, daarop niet van toepassing kan zijn en in zoverre onverbindend is. Daarnaast heeft de Afdeling het karakter van het buitenwettelijke construct van het paraplubestemmingsplan getypeerd als een "niet zelfstandig ruimtelijke plan met een integrale planologische regeling". De Afdeling lijkt er daarmee voor te kiezen paraplubestemmingsplannen te onderscheiden van 'gewone' bestemmingsplannen. Dit heeft tot gevolg dat daar waar in art. 3.39 lid 2 Wro 'bestemmingsplan' staat, niet tevens kan worden gelezen 'paraplubestemmingsplan'. Met haar uitspraak sluit de Afdeling aan bij hoe er in de praktijk tegen paraplubestemmingsplannen wordt aangekeken. Vooralsnog 'wint' de beheersverordening het van het paraplubestemmingsplan.

Cookie melding

Onze website gebruikt alleen cookies wanneer er video's afgespeeld worden. De video's worden gestreamd vanaf Vimeo. Onze website gebruikt geen tracking cookies en/of derde partij cookies als er geen video content afgespeeld wordt. Hier vindt u de privacy/cookie policy voor meer informatie.