Voor dergelijke afwijkingen is geen goede ruimtelijke onderbouwing benodigd, maar kan worden volstaan met een integrale belangenafweging waarbij de gevolgen voor het woon- en leefklimaat ook moeten worden betrokken (lichte toets). Hierbij hoort de reguliere voorbereidingsprocedure van maximaal acht weken (éénmalig te verlengen door het bevoegd gezag met 6 weken). De mogelijke kruimelafwijkingen staan opgesomd in de zogenaamde planologische ‘kruimellijst’ van artikel 4, bijlage II, Besluit omgevingsrecht (‘Bor’). Bekende 'kruimelafwijkingen' met een ruim toepassingsbereik betreffen de mogelijkheid om een bestaand gebouw te transformeren en herbestemmen (transformatieartikel, onderdeel 9 van artikel 4) en de mogelijkheid om gedurende 10 jaar (iedere vorm van) tijdelijk afwijkend gebruik toe te staan (tijdelijke afwijking, onderdeel 11 van artikel 4).

In artikel 5, lid 6 bijlage II Bor is echter een beperking opgenomen voor de toepassing van de genoemde onderdelen 9 en 11 uit de kruimellijst. Uit dit artikel volgt dat deze activiteiten niet met een kruimelafwijking kunnen worden vergund, wanneer tevens sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit effectrapportage. De toepassing van dit artikel heeft voor discussie gezorgd in de literatuur en onzekerheid bij de toepassing van de kruimelactiviteit in de praktijk. Het betrof de vraag of het enkele feit dat de activiteit genoemd stond in onderdeel C of D van die bijlage voldoende was om geen kruimelafwijking meer te mogen toepassen, of dat eerst moest worden voldaan aan de eveneens daarin genoemde drempelwaarden. In de praktijk is met name relevant of met de bouw- en/of gebruiksactiviteit mogelijk tevens sprake is van de milieurelevante activiteit 'stedelijk ontwikkelingsproject' (onderdeel D 11.2 uit de bijlage bij het Besluit mer).  

De zich ontwikkelende rechtspraak over deze vraag was ook niet eenduidig, hoewel gaandeweg wel bleek dat in ieder geval de drempelwaarden uit de bijlage van het Besluit mer niet van doorslaggevende betekenis werden geacht. De voorzieningenrechter van de Rechtbank Overijssel nam in haar uitspraak van 7 mei 2015 (ECLI:NL:RBOVE:2015:2230) de drempelwaarden van onderdeel D 11.2 nog wel mede in aanmerking bij het voorlopig oordeel dat in casu geen sprake was van een stedelijk ontwikkelingsproject en dus de juiste (kruimelgevallen)procedure was gevolgd. Diezelfde rechtbank oordeelde op 24 januari 2016 (ECLI:NL:RBOVE:2016:90) echter dat uit de parlementaire geschiedenis volgt, dat bij het formuleren van artikel 5, lid 6 van bijlage II van het Bor is geabstraheerd van de vraag of het gaat om een aangewezen geval waarin de m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Naar het oordeel van die rechtbank dient dan ook slechts bezien te worden of sprake is van een activiteit als bedoeld in kolom 1 van de onderdelen C of D van het Besluit mer. Derhalve was in casu níet de juiste procedure gevolgd. Op 26 april 2016 heeft de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland geoordeeld dat uit de parlementaire geschiedenis dient te worden afgeleid dat per regio of gebied naar de ruimtelijke- en/of milieugevolgen dient te worden gekeken, waarbij een stedelijk ontwikkelingsproject ook aan de orde kan zijn, indien voormelde drempelwaarden niet worden overschreden. De drempelwaarden moeten volgens de voorzieningenrechter wel als indicatief worden beschouwd. Idem Rechtbank Midden-Nederland 19 mei 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:2742). De Rechtbank Amsterdam oordeelde op 23 september 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:6029) tenslotte dat de drempelwaarden die in kolom 2 worden genoemd, voor de toepassing van artikel 5, lid 6 niet relevant zijn. Dit betekent dat de activiteiten die worden genoemd in kolom 1 van onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer niet vallen onder het toepassingsbereik van artikel 4, onderdelen 9 en 11 bijlage II Bor. De activiteiten van kolom 1 van D11.2 vallen volgens de rechtbank Amsterdam dus niet onder de kruimelgevallenregeling.

Op 7 december 2016 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een voorlopig oordeel gegeven over de kwestie die voorlag in de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam (ECLI:NL:RVS:2016:3279). Concreet betrof het een aanvraag (tijdelijke) omgevingsvergunning voor Schipholparkeren in Amstelveen, wat in strijd is met de vigerende bestemming 'Agrarisch - glastuinbouw'. De voorzieningenrechter stelt vast dat 'in hoger beroep onder meer de vraag aan de orde [is] of het onderhavige parkeren, gelet op categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, kan worden aangemerkt als activiteit als bedoeld in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor en de vraag of dat artikel een voorwaarde voor toepassing van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, betreft, dan wel een concrete eis die de reikwijdte van deze bevoegdheid bepaalt. Daarbij wordt onder meer in aanmerking genomen dat in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer de activiteit aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject wordt genoemd en het college ter invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject aansluiting heeft gezocht bij het begrip stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro'. Deze vraag behoeft volgens de voorzieningenrechter nader onderzoek in de bodemprocedure.   In het kader van de belangenafweging ziet de voorzieningenrechter echter onvoldoende aanknopingspunten dat de voornoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam geen stand zou houden. Hij overweegt onder meer dat 'in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer de activiteit aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject wordt genoemd en het college ter invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject aansluiting heeft gezocht bij het begrip stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro. Gelet hierop en mede gelet op de omvang van de voorziene parkeerterreinen, die alle percelen tezamen genomen ongeveer 115.000 m² bedraagt, wordt er voorshands vanuit gegaan dat sprake is van een activiteit als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333, p.58), wordt voorts vooralsnog afgeleid dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de drempelwaarden die in kolom 2 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer worden genoemd, anders dan Elora B.V. en anderen betogen, voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor niet relevant zijn (…).  

Of hiermee de problematiek voor toepassing van de kruimelafwijking in het licht van de m.e.r. (beoordelings)plichtige activiteit in de praktijk nu 'uit de lucht' is, betwijfelen wij. Met de rechtbank Amsterdam oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling in ieder geval voorshands, dat de drempelwaarden van de betreffende activiteiten in de bijlage van het Besluit mer, niet relevant zijn. Dus dit is duidelijk. Of een bouw- of gebruiksactiviteit  echter mogelijk tevens alsnog een (- vormvrij - m.e.r. beoordelingsplichtig of m.e.r. plichtig) stedelijk ontwikkelingsproject betreft laat veel ruimte voor interpretatie. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat in dit verband kan worden aangesloten bij de definitie van 'stedelijke ontwikkeling' uit artikel 1.1.1 lid 1i Bro, waarbij ook de omvang van een ontwikkeling weer een rol kan spelen. De vraag of nu wel, of juist niet, een project kan worden vergund met toepassing van de kruimelgevallenregeling is in bepaalde gevallen dus nog steeds onzeker. Dit kan ertoe leiden dat in de praktijk bij twijfel zekerheidshalve niet voor de kruimelgevallenregeling, maar mogelijk toch voor een projectafwijking wordt gekozen om in ieder geval te voorkomen dat niet de juiste procedure wordt gevolgd en op die grond een besluit wordt vernietigd. Dit heeft vertraging en zwaardere onderzoekslasten tot gevolg. Het is de vraag of dit een wenselijk effect is van artikel 5 lid 6 bijlage II Bor.