Deze vraag kwam bij het Europese Hof van Justitie terecht via een prejudiciële vraag van de bestuursrechter van de rechtbank Limburg naar aanleiding van een beroepsprocedure over de verlening van een vergunning voor een nieuwe varkensstal met plaats voor meer dan 750 zeugen.

Wat heeft de rechtbank Limburg aan het Europese Hof van Justitie gevraagd?
In de kern wenst de verwijzende rechter aan de hand van zes gestelde vragen te vernemen of: 

1. de beperking van de toegang tot de rechter tot alleen 'belanghebbenden' in de zin van artikel 1:2 Awb zich verdraagt met het Verdrag van Aarhus; en 
2. of het Verdrag van Aarhus zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van beroepen voor de rechter die zijn ingesteld door een belanghebbende afhankelijk worden gesteld van de deelname van de appellant aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit. 

Hoe zit het relevante juridisch kader in elkaar?
Het Verdrag van Aarhus regelt de bescherming van het recht van personen op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Voor deze uitspraak zijn specifiek het tweede en derde lid van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus relevant. Daarin wordt bepaald hoe de EU-lidstaten moeten waarborgen dat het (betrokken) publiek toegang heeft tot de rechter. In het tweede lid noemt het Verdrag van Aarhus het 'betrokken publiek' en in het derde lid noemt het Verdrag van Aarhus het 'publiek'. Deze uitspraak maakt duidelijk dat dit onderscheid relevant is, zowel voor de toepassing van artikel 9 lid 2 en lid 3 alsook voor de gevolgen daarvan. 

Let op: het Verdrag van Aarhus ziet dus alleen op milieuaangelegenheden. 

Conclusie A-G Bobek
Afgelopen zomer verscheen de conclusie van A-G Bobek over de beperking van de toegang tot de rechter uit artikel 6:13 Awb. Uit deze conclusie (die kan worden gezien als een zwaarwegend advies aan het Europese Hof van Justitie), volgt – kort gezegd – dat artikel 6:13 Awb niet in lijn is met het Verdrag van Aarhus. 

Hoe beantwoordt het Europese Hof van Justitie de eerste vraag?
In deze uitspraak wordt bevestigd dat artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus niet tot doel heeft om een recht op beroep tegen besluiten of handelingen (die binnen de werkingssfeer van dat verdrag vallen) en betrekking hebben op projecten waarbij het publiek inspraak heeft op de besluitvorming, toe te kennen aan het publiek in het algemeen, maar slechts aan het 'betrokken publiek' (min of meer: belanghebbenden). Over een appellant die naar nationaal recht niet als belanghebbende werd aangemerkt, oordeelt de Europese rechter dat deze appellant ook geen deel uitmaakt van het 'betrokken publiek'. Hieruit kan niet worden afgeleid dat het begrip 'belanghebbende' uit artikel 1:2 Awb volledig overeenkomst met het begrip 'betrokken publiek' uit het Verdrag van Aarhus. 

Anderzijds heeft artikel 9 lid 3 van Verdrag van Aarhus wel tot doel dat als het nationale milieurecht van een lidstaat ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces verleent, die personen die niet behoren tot het 'betrokken publiek' maar tot het publiek in het algemeen, juist wel toegang tot de rechter moeten kunnen hebben om zich op deze ruimere rechten te kunnen beroepen. Oftewel, wie 'a' zegt, moet dus ook 'b' zeggen. 

En wat vindt het Europese Hof van Justitie van de tweede vraag?
Het Europese Hof van Justitie oordeelt dat het Verdrag van Aarhus zich inderdaad ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het in artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus bedoelde beroep in rechte, dat is ingesteld door niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het 'betrokken publiek', afhankelijk wordt gesteld van de deelname van de betreffende appellant aan het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van het bestreden besluit in kwestie heeft geleid. In het Nederlandse recht geldt een belangrijke uitzondering op de regel dat appellanten die géén bezwaar hebben gemaakt of een zienswijze hebben ingediend toch in beroep kunnen gaan bij de bestuursrechter, als hen niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt of zienswijzen hebben ingediend. Ook deze uitzondering (versoepeling, als het ware) brengt het Europese Hof van Justitie niet op andere gedachte. 

Ook hier is de beantwoording van vraag 2 weer anders voor 'publiek' in het algemeen, dan voor het 'betrokken publiek'. Het Europese Hof van Justitie maakt namelijk duidelijk dat artikel 9 lid 3 van het Verdrag van Aarhus zich juist niet ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het daarin bedoelde beroep in rechte afhankelijk wordt gesteld van de deelname van de verzoeker aan de voorbereidingsprocedure. Met andere woorden: van appellanten die niet moeten worden aangemerkt als het 'betrokken publiek' kan wel worden verlangd dat zij hebben deelgenomen aan de voorbereidingsprocedure. 

Wat betekent dit nu voor de praktijk?
De praktijk zal moeten uitwijzen hoe de Nederlandse rechter deze uitspraak van het Europese Hof van Justitie interpreteert. Wij signaleren in ieder geval twee tamelijk ingrijpende gevolgen: 

• Het beroep inzake milieuaangelegenheden ingesteld door het 'betrokken publiek' (min of meer: belanghebbenden), waaronder non-gouvernementele organisaties die daarvan deel uitmaken, mag niet afhankelijk worden gesteld van het doorlopen van de bestuurlijke voorprocedure. Dat betekent dus dat het 'betrokken publiek' (waaronder belanghebbenden) die geen zienswijze bij een ontwerpbesluit over een milieuaangelegenheid hebben ingediend, voorheen niet-ontvankelijk zouden worden verklaard in hun beroep bij de bestuursrechter, maar dat nu wel moeten worden. Voor hen wordt de toegang tot de rechter met deze uitspraak dus verruimd. Artikel 6:13 Awb kan hen dus – naar onze mening – niet worden tegengeworpen. 
  
  Dit zal dus ook grote gevolgen kunnen hebben voor (het gebruik van) de bestuurlijke voorprocedure door belanghebbenden.
• Op grond van deze uitspraak zal – naar onze mening – verder niet langer meer kunnen worden bepaald dat de appellanten die niet tot het 'betrokken publiek' horen, maar die wel een zienswijze hebben ingediend (en op grond van de wet daartoe ook in de gelegenheid waren gesteld) inzake milieuaangelegendheden, elke mogelijkheid van beroep bij de rechter kunnen worden ontzegd. Dit heeft dus gevolgen voor niet-belanghebbenden die op grond van bijvoorbeeld artikel 3.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (namelijk: "een ieder") een zienswijze hebben ingediend. Hen mag dus niet zonder meer de toegang tot de rechter worden ontzegd. Het door hen ingestelde beroep mag in beginsel wel afhankelijk worden gesteld van het doorlopen van de bestuurlijke voorprocedure (en als gevolg daarvan mogen zij wel of niet ontvankelijk worden verklaard). 

Wij zullen zien of de soep zo heet wordt gegeten als zij nu wordt opgediend.