Waar de Afdeling eerder (bijvoorbeeld bij uitspraak van 25 juni 2014) stellig was dat de economische activiteiten waarop bestemmingsplanvoorschriften betrekking hadden, nl. detailhandel, niet binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vielen, en zij ook ten tijde van de verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016 stellig bleef door te overwegen dat de Afdeling voorshands van oordeel blijft dat detailhandelsactiviteiten met betrekking tot goederen geen diensten vormen in de zin van de Dienstenrichtlijn, heeft de Afdeling toch aanleiding gezien tot het stellen van prejudiciële vragen. Dit vanwege inmiddels gerezen twijfel doordat o.m. de Franse Raad van State in 2015 de Dienstenrichtlijn van toepassing had geacht op detailhandel.

Wat is een prejudiciële beslissing?

Het Hof van Justitie moet ervoor zorgen dat de wetten en regels, die in Europa worden gemaakt, goed worden toegepast en in alle lidstaten hetzelfde worden uitgevoerd. Een instrument daarvoor is de zogenaamde prejudiciële beslissing. Als een nationale rechter twijfelt over de interpretatie of geldigheid van EU-regels, kan worden gevraagd om een prejudiciële beslissing om te bepalen of de nationale wetgeving en praktijken verenigbaar zijn met de EU-wetgeving.

Wat was er aan de hand?

Een vastgoedeigenaar wenst een pand in een winkelgebied, waar enkel volumineuze detailhandel is toegestaan, te verhuren aan Bristol BV, die een discountketen voor schoenen en kleding exploiteert. De gemeenteraad heeft dit in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan geweigerd. Daarop heeft de vastgoedeigenaar beroep ingesteld bij de Afdeling. Tot staving van het beroep voert de vastgoedeigenaar onder meer aan dat dat plan in strijd is met de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. Deze artikelen stellen onder meer voorop dat de lidstaten de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel mogen stellen. Dit mag alleen als er aan een aantal specifieke voorwaarden is voldaan (bijvoorbeeld dat de behoefte aan een vergunningstelsel gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang). Naar aanleiding van het beroep van de vastgoedeigenaar heeft de Afdeling aanleiding gezien om middels de verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016 prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. Kernvraag waartoe we ons in dit blog met name beperken was: 'Dient het begrip 'dienst’ in artikel 4, onder 1, van de Dienstenrichtlijn aldus te worden uitgelegd dat detailhandel die bestaat uit de verkoop van goederen, zoals schoenen en kleding, aan consumenten, een dienst is waarop de bepalingen van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn op grond van artikel 2, eerste lid, van deze richtlijn (werkingssfeer)?'.

Belangrijkste conclusie: detailhandel in goederen is een dienst, zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn

Het Hof maakt aan de hand van de begripsbepaling van 'dienst' duidelijk dat er geen twijfel kan bestaan dat de activiteit van detailhandel in de eerste plaats een economische activiteit anders dan in loondienst tegen vergoeding vormt en in de tweede plaats niet onder de uitsluitingen valt. Ook herhaalt het Hof hetgeen de Europese Commissie naar voren heeft gebracht, namelijk dat 'de voorschriften in het bestemmingsplan niet de goederen zelf, maar de voorwaarden voor de geografische ligging van activiteiten in verband met de verkoop van bepaalde goederen, dus de voorwaarden voor toegang tot die activiteiten behelzen'. Mede hierom moet de activiteit bestaande in de detailhandel in goederen als schoenen en kleding worden geacht onder het begrip 'dienst' in de zin van de Dienstenrichtlijn te vallen.

Met de prejudiciële beslissing van het Hof is duidelijk dat de lijn van de Afdeling bij de beoordeling van bestemmingsplanzaken met detailhandelsaspecten en waarin een beroep op de Dienstenrichtlijn wordt gedaan niet zonder meer gevolgd kan worden. Bovenal betekent dit dat (lokale) overheden zorgvuldig moeten bezien in hoeverre in het bestemmingsplan vervatte detailhandelsbeperkingen zich verhouden tot de waarborgen die in een dergelijk geval hebben te gelden. Daartoe gelden criteria (als het discriminatieverbod, de noodzakelijkheid en de evenredigheid) om te beletten dat de overheden verboden eisen stellen.

Het Hof verduidelijkt ook in het verlengde hiervan andere juridische barrières, waarop een beroep op de Dienstenrichtlijn nog wel eens strandde bij de Afdeling. Zoals bijvoorbeeld dat de bepalingen betreffende de vrijheid van vestiging van dienstenverrichter, moet worden uitgelegd dat zij mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Daartoe wordt door het Hof betekenis gehecht aan onder meer de totstandkoming van de Dienstenrichtlijn en de bedoeling van de Unierechtelijke wetgever om tot één interne dienstenmarkt te komen, waarbij de belemmeringen moeten worden weggenomen die dienstenverrichters ondervinden, of dat nu in hun eigen of een andere lidstaat is, en die afbreuk kunnen doen aan hun capaciteit om diensten ten behoeve van ontvangers in de gehele Unie te verrichten. Ook wijst het Hof op het feit dat tijdens de debatten in het Europees Parlement voorgestelde amendementen die de werkingssfeer van de richtlijn zouden herformuleren in die zin dat het enkel van toepassing zou zijn op grensoverschrijdende situaties, niet zijn aangenomen.

Hoe verder?

Met de heldere antwoorden van het Hof in de hand, zal de Afdeling de behandeling van de beroepszaak weer voortzetten. Dit zal gebeuren door een tweede rechtszitting te houden. De Afdeling zal toetsen of aan voormelde voorwaarden (discriminatieverbod, de noodzakelijkheid en de evenredigheid) is voldaan door niet-volumineuze detailhandel te verbieden in geografische zones buiten het stadscentrum. Daarbij geldt volgens het Hof dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, een dwingende reden van algemeen belang zou kunnen vormen die een territoriale beperking rechtvaardigt. Daarna zal de Afdeling tot een definitieve uitspraak komen. Wij volgende deze ontwikkelingen nauw gezet vanwege de betekenis voor de rechtspraktijk. Wordt u ook als dienstenverrichter beperkt of wordt u als overheid geconfronteerd met een beroep op de Dienstenrichtlijn? Schroom dan niet om ons te benaderen. We denken graag mee.

Lees de volledige tekst van de verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016.

Lees de volledige tekst van het arrest van het Hof van Justitie in Luxemburg van 30 januari 2018.