Europees oordeel dat uitzondering op toegang tot milieu-informatie nauw moet worden opgevat heeft ook gevolgen voor algemeen overheidshandelen
In de uitspraak van het Hof van Justitie van 13 juli 2017 komt aan de orde de weigering van de Commissie om bepaalde documenten inzake de emissiehandel te verstrekken aan Saint-Gobain. Saint-Gobain is een onderneming die actief is op de wereldwijde glasmarkt. Zij exploiteert installaties die binnen de werkingssfeer vallen van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32). Saint-Gobain had de Duitse bevoegde autoriteiten op grond van besluit 2011/278 verzocht om kosteloze toewijzing van emissierechten voor de derde periode waarin is voorzien bij de door deze richtlijn vastgestelde regeling voor de handel in emissierechten, namelijk van 2013 tot en met 2020. In verband daarmee had Saint-Gobain gevraagd om toegang tot een door Duitsland aan de Commissie verzonden Excel-bestand met gegevens over instanties van Saint-Gobain in Duitsland.
De Commissie weigerde dit (eerst geheel, later gedeeltelijk) in verband met de bescherming van een lopend besluitvormingsproces (artikel 4, lid 3 van Verordening 1049/2001). Het gerecht in eerste aanleg liet het besluit van de Commissie overeind. Het Hof van Justitie beoordeelt vervolgens deze uitspraak en het besluit in hogere voorziening.
Vooraf brengt het Hof bij beoordeling van deze zaak in herinnering dat verordening nr. 1049/2001, overeenkomstig overweging 1 ervan, gevolg geeft aan de wens — die is uitgedrukt in artikel 1, tweede alinea, van het EU-Verdrag, ingevoegd bij het Verdrag van Amsterdam — om een nieuwe etappe te markeren in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Zoals in overweging 2 van deze verordening wordt gememoreerd, is het recht van het publiek op toegang tot documenten van de instellingen verweven met het democratisch karakter van de instellingen (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C-39/05 P en C-52/05 P, EU:C:2008:374, punt 34).
Dit recht van toegang is onderworpen aan beperkingen die stoelen op het openbaar of het particulier belang. Aangezien dergelijke uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast. In het bijzonder volgt uit artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 dat wat met name de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste zin, van verordening nr. 1049/2001 betreft, de grond voor weigering beperkt moet worden uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C-514/11 P en C-605/11 P, EU:C:2013:738, punt 83).
Het Gerecht in eerste aanleg die de weigering van de Commissie overeind hield, overwoog in dit verband dat het besluitvormingsproces een administratieve procedure was die een geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten beoogde en dat deze administratieve procedure op de datum van afwijzing van het verzoek nog niet was beëindigd. Door toewijzing van het verzoek ontstond een verhoogd risico tot gerichte beïnvloeding, hetgeen afbreuk zou kunnen doen aan de kwaliteit van de uiteindelijke beslissing alsmede zou de beslistermijn in het gedrang kunnen komen indien de Commissie tijdens de procedure de reacties op haar interne discussies zou moeten onderzoeken en beantwoorden. Samengevat oordeelde het Gerecht dat de wetgever met het gebruik van het begrip ‘dat betrekking heeft op een aangelegenheid’ de draagwijdte van de informatie die onder de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 valt, niet heeft willen beperken tot uitsluitend de documenten die in het kader van het betrokken besluitvormingsproces zijn opgesteld, en dat het gebruik van dit begrip eveneens toelaat om deze bepaling toe te passen op documenten die rechtstreeks verband houden met aangelegenheden die in dat besluitvormingsproces worden behandeld.
Het Hof oordeelt echter anders. Eerst stelt het Hof vast dat dat de begrippen ‘besluitvormingsproces’ en ‘administratieve procedure’ door elkaar worden gehaald, hetgeen ertoe leidt dat de werkingssfeer van de in deze bepaling vastgestelde uitzondering op het recht van toegang dermate wordt uitgebreid dat een instelling van de Unie de toegang tot elk document kan weigeren. Vervolgens verwijst het Hof naar hetgeen de advocaat-generaal heeft opgemerkt namelijk dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties, wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht, en niet op een administratieve procedure in haar geheel op grond waarvan deze autoriteiten handelen. Herhaald wordt de restrictieve uitleg en geoordeeld wordt dat de enkele verwijzing naar een gevaar voor negatieve gevolgen dat verband houdt met de toegang tot interne documenten en met de mogelijkheid dat belanghebbenden de procedure kunnen beïnvloeden, niet volstaat om aan te tonen dat de openbaarmaking van die documenten het besluitvormingsproces van de betrokken instelling ernstig zou ondermijnen. Benadrukt wordt dat het nodig is het publiek reële mogelijkheden tot inspraak in de besluitvorming op milieugebied te bieden zodat de verantwoordingsplicht voor en transparantie van de besluitvorming worden vergroot, maar dat deze verordening geenszins vereist— anders dan het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest heeft overwogen — dat de Commissie de reacties van het publiek onderzoekt en beantwoordt naar aanleiding van de openbaarmaking van documenten met milieu-informatie betreffende een lopende administratieve procedure en waaruit haar interne beraadslagingen blijken. In die omstandigheden kan dus niet worden aangenomen dat een dergelijke openbaarmaking de naleving van de termijnen van de door de Commissie gevoerde administratieve procedures in gevaar brengt. De uitspraak van het gerecht wordt vernietigd en het besluit van de Commissie wordt nietig verklaard.
Naar mijn mening moeten we deze uitspraak breder trekken dan alleen een visie op openbaarheid van milieu-informatie. Er is in Europa consensus over dat besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Verantwoordingsplicht voor en transparantie van de besluitvorming staat voorop. Dat vergt een visie op overheidshandelen die overeenkomt met de algemene visie hierop in de Europese code van Goed Administratief gedrag: “Ambtenaren dienen bereid te zijn om hun activiteiten uit te leggen en redenen te geven voor hun optreden. Ze moeten degelijke dossiers bijhouden en publiek toezicht op hun gedrag verwelkomen, ook wat de naleving van deze beginselen voor de openbare dienst betreft” . Minder handelen vanuit vrees dus, en meer handelen vanuit participatie en respect voor een ieders gerechtvaardigde rol in een besluitvormingsproces. Dat komt het vertrouwen in de overheid, die er immers voor ons allen is, ten goede.
