De Wet zorgplicht kinderarbeid zal waarschijnlijk niet voor (midden) 2022 in werking treden omdat onder andere eerst in een nog op te stellen Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) nadere invulling zal worden gegeven aan de gepaste zorgvuldigheid die van ondernemingen wordt verlangd. Toch kan het relevant zijn voor ondernemingen al eerder een beoordeling te maken van de (mogelijke) invloed van de Wet zorgplicht kinderarbeid op de onderneming en waar nodig maatregelen te treffen – zie daarover de al eerder aangehaalde blog. Uit de wet zelf volgt dat de onderneming in het kader van deze gepaste zorgvuldigheid (i) dient te onderzoeken of een redelijk vermoeden bestaat dat de te leveren goederen of diensten met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen en (ii) indien dit redelijke vermoeden bestaat, een plan van aanpak dient vast te stellen en uit te voeren om waar nodig maatregelen te nemen. In de AMvB zullen met name nadere eisen worden vastgesteld aan dit onderzoek en plan van aanpak, waarbij zal worden aangesloten bij de internationale guidance hieromtrent zoals de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP's), de OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen (OESO-richtlijnen) en de ILO-IOE Child Labour Guidance Tool for Business. De AMvB zal daarnaast ook aansluiten bij de Nederlandse Convenanten voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO-convenanten) die bedrijven, overheid, vakbonden en maatschappelijke organisaties zijn overeengekomen in een aantal zogenaamde 'hoog-risico' sectoren, zoals de voedingsmiddelen- en de textielsector. 

In het kader van het project 'IMVO-maatregelen in perspectief' - inhoudende de evaluatie en (indien nodig) hervorming van het Nederlandse IMVO-beleid - heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken de IMVO-convenanten laten onderzoeken en evalueren door het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT). Op 30 juni 2020 heeft het KIT haar rapport afgerond, dat op 10 juli 2020 door de Minister van Buitenlandse Zaken (Minister) middels een kamerbrief aan de Tweede Kamer is aangeboden. Met de uitwerking van de AMvB in relatie tot de Wet zorgplicht kinderarbeid is tot nu toe gewacht om de resultaten van de evaluatie van de IMVO-convenanten hierin te kunnen meenemen. In deze blog zal ik kort een aantal relevante resultaten van de evaluatie bespreken en nagaan wat de invloed daarvan kan zijn op de uitwerking van de AMvB. 

Enkele aspecten uit evaluatie IMVO-convenanten uitgelicht
Het doel van de evaluatie van de IMVO-convenanten was inzicht te verkrijgen in de mate waarin via de convenanten de toepassing van gepaste zorgvuldigheid in lijn met de OESO-richtlijnen en UNGP's binnen hoog-risicosectoren wordt bevorderd. Mede vanwege dit specifieke doel, gericht op de effectiviteit van de convenanten als (overheids)instrument, en de beperkte mate waarin is gekeken naar (de effectiviteit van) stappen binnen het due diligence proces op ondernemingsniveau, biedt het rapport van het KIT voor ondernemingen weinig concrete handvatten voor de (nadere) invulling van de eis van gepaste zorgvuldigheid. Ook is (nog) niet duidelijk welke elementen van het rapport de wetgever in acht zal nemen bij het opstellen van de AMvB in het kader van de Wet zorgplicht kinderarbeid en op welke wijze deze tot uitdrukking zullen worden gebracht. Uit de evaluatie volgt echter wel een aantal bevindingen die interessant zijn om nader te bespreken en in het perspectief te plaatsen van de Wet zorgplicht kinderarbeid. 

Publieke druk en intrinsieke motivatie
Hoewel ondernemingen zich op vrijwillige basis bij een van de IMVO-convenanten kunnen aansluiten, is volgens de evaluatie van het KIT een belangrijke factor die bijdraagt aan het succes ervan dat vaak publieke druk op ondernemingen wordt uitgeoefend om deel te nemen aan een convenant en gepaste zorgvuldigheid te betrachten. Ondernemingen proberen volgens het KIT door deelname mogelijke reputatierisico's te verkleinen en soms ook om aankomende wetgeving op dit gebied voor te zijn. De potentiële effectiviteit van een wet als de Wet zorgplicht kinderarbeid lijkt daarmee (impliciet) door het KIT te worden onderschreven: de ultieme vorm van (publieke) druk lijkt immers verplichte wetgeving. Het KIT geeft echter ook aan dat intrinsieke motivatie binnen een sector evenzeer van belang is voor de mate van succes. In sectoren waar de drijvende kracht achter het IMVO-convenant met name van buiten de sector komt (bijvoorbeeld door politieke druk), zijn ondernemingen minder gemotiveerd om gepaste zorgvuldigheid te betrachten, aldus het KIT. Hoewel de potentieel op te leggen boetes in verband met de Wet zorgplicht kinderarbeid er niet om liegen en op zichzelf al voor een verhoogde motivatie kunnen zorgen, lijkt er dus wel meerwaarde in te zitten ondernemingen niet alleen verplichtingen op te leggen, maar ook het daadwerkelijke belang van dergelijke wetgeving in te laten zien en ondersteuning te bieden bij het voldoen aan de verplichtingen die daaruit voortvloeien (ook voor sectoren waarvoor geen IMVO-convenant bestaat). Dit sluit ook aan bij de UNGP's die een doordachte beleidsmix voorschrijven van zowel nationale en internationale, als bindende en niet-bindende maatregelen. In het overkoepelende project 'IMVO-maatregelen in perspectief' ter evaluatie en eventuele hervorming van het Nederlandse IMVO-beleid wordt dit erkend en verder uitgewerkt in een aantal beleidsopties. In een brief van juni 2020 heeft de Minister een viertal IMVO-beleidsmixen voorgelegd aan de Sociaal Economische Raad en om advies hierover gevraagd. Onder andere op basis van dit advies, het advies van de Adviescommissie Toetsing Regeldruk en de evaluatie van de IMVO-convenanten, zal een nieuw IMVO-beleid op hoofdlijnen worden ontwikkeld. De Wet zorgplicht kinderarbeid neemt in drie van de vier voorgestelde beleidsmixen een zelfstandige rol in in de vorm van thematische wetgeving. In de vierde beleidsmix wordt het voorstel gedaan om brede due diligence wetgeving op te stellen. Dat zou betekenen dat de wettelijke verplichtingen zich uiteindelijk zullen uitstrekken tot meer omvattende human rights due diligence. De Minister heeft toegezegd dat in het najaar van 2020 meer helderheid zal komen over de opties voor mogelijk nieuw IMVO-beleid. 

Minimum standaard voor due diligence verplichtingen
Op grond van de Wet zorgplicht kinderarbeid betrachten ondernemingen die handelen in overeenstemming met een door de Minister goedgekeurd gezamenlijk plan van aanpak (zoals een IMVO-convenant) de vereiste gepaste zorgvuldigheid. Opvallend is dan ook dat het KIT in haar evaluatierapport concludeert dat een van de zwakheden van de IMVO-convenanten is dat deze qua inhoud en opzet soms erg van elkaar verschillen en er geen minimum standaard geldt voor onder andere de due diligence verplichtingen. Een voorbeeld hiervan is het IMVO-convenant voor Duurzaam Bosbeheer dat een geheel andere opzet (gericht op certificering en stimulering van vraag naar duurzaam hout) kent dan de overige convenanten en geen concrete due diligence verplichtingen aan deelnemende ondernemingen oplegt. Het handelen in overeenstemming met een IMVO-convenant lijkt dus (in de huidige opzet) niet per definitie een geschikte maatstaf om te concluderen dat een onderneming gepaste zorgvuldigheid betracht in het kader van de Wet zorgplicht kinderarbeid. Daarvoor zal toch nader invulling moeten worden gegeven aan de open norm die 'gepaste zorgvuldigheid' met zich meebrengt. Open normen bieden in het algemeen het voordeel dat ondernemingen meer ruimte krijgen om maatwerk toe te passen in hun beleidsvorming, waarbij rekening kan worden gehouden met bijvoorbeeld de grootte van de onderneming, de complexiteit van de productieketens en het al dan niet opereren in een hoog-risicosector. Het is echter de vraag in hoeverre het op basis van dergelijke open normen nog duidelijk is voor ondernemingen wat er precies van hen wordt verwacht en welk handelen en nalaten bijvoorbeeld leidt tot strafrechtelijke aansprakelijkheid (het lex certa-beginsel). Aan enige vorm van standaardisering ontkomt men dus waarschijnlijk niet bij het opstellen van de AMvB.  

Gelijk speelveld
Het KIT erkent in haar evaluatie dat het voor ondernemingen lastig kan zijn positieve effecten te bewerkstelligen in de wereldwijde waardeketen omdat zij als individuele onderneming relatief weinig invloed hebben. De IMVO-convenanten zouden moeten bijdragen aan het vergroten van deze invloed. Het blijkt echter dat de samenwerking wordt belemmerd doordat ondernemingen weinig stimulans hebben om transparant te zijn over hun aanpak en samen te werken met concurrenten of (andere) stakeholders door commerciële belangen, vertrouwelijkheid ten opzichte van klanten, mededingingsbeperkingen en een ongelijk (internationaal) speelveld. Dit laatste komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de beperkte reikwijdte die de IMVO-convenanten tot nog toe hebben: slechts 1,6% van het totaal aantal ondernemingen in de dertien als hoog-risico aangemerkte sectoren in Nederland, neemt deel aan een van de convenanten. Uiteraard hangt de daadwerkelijke invloed ook af van de grootte / het marktaandeel van de deelnemende ondernemingen, maar de conclusie blijft dat veel ondernemingen niet zijn aangesloten en er een ongelijk speelveld wordt ervaren. De Wet zorgplicht kinderarbeid kan dit ongelijke speelveld deels gelijktrekken op het gebied van due diligence ten aanzien van het voorkomen van kinderarbeid. Ook buitenlandse ondernemingen zullen onder de reikwijdte van de Wet zorgplicht kinderarbeid vallen voor zover zij goederen of diensten leveren aan eindgebruikers in Nederland, waarmee het speelveld ook internationaal meer gelijk wordt getrokken. Los van nationale wetgeving in sommige andere Europese landen op het gebied van human rights due diligence, zoals in Frankrijk en Engeland, lijkt dergelijke wetgeving ook op Europees niveau te worden ontwikkeld. In januari 2020 presenteerde de Europese Commissie een rapport waarin het mogelijke Europese vervolgstappen ten aanzien van human rights due diligence in kaart heeft gebracht: niets doen, een vrijwillige aanpak, Europese transparantiewetgeving en Europese wetgeving inzake gepaste zorgvuldigheid. De meeste ondernemingen die deelnamen aan het onderzoek gaven aan een voorkeur te hebben voor gepaste zorgvuldigheidswetgeving, om op die wijze een gelijk(er) speelveld en meer rechtszekerheid te creëren. Hoewel de respondenten waarschijnlijk niet geheel representatief waren voor de totale groep relevante ondernemingen (deelname was namelijk op basis van vrijwillige aanmelding), is het wel een signaal waar gevolg aan is gegeven. De commissaris voor Justitie van de EU, Didier Reynders, heeft op 29 april 2020 aangekondigd dat de Europese Commissie een wetgevingsinitiatief voor ‘dwingende zorgvuldigheid’ zal presenteren. Naar verwachting zal dit in begin 2021 worden gedaan. Wat de eventuele gevolgen hiervan zullen zijn voor (de uitwerking van) de Wet zorgplicht kinderarbeid is nog niet bekend. 

Beperkte capaciteit MKB
Uit de evaluatie van het KIT blijkt dat het gebrek aan ervaring, capaciteit en/of financiële middelen er vaak voor zorgt dat het actief uitdragen en toepassen van gepaste zorgvuldigheid lastig is voor midden- en kleinbedrijven (MKB's). Als voorbeeld wordt de voedselindustrie genoemd waarin een groot deel van de MKB's (huismerk)producten produceert met lage prijzen, kleine marges en hoge volumes. De financiële ruimte om (zwaar) te investeren in due diligence processen is er dan vaak niet. Ook de huidige Covid-19 pandemie kan hierop met name voor MKB's (een groot) effect hebben. Als we deze bevindingen van het KIT vertalen naar een aspect dat relevant kan zijn voor de nog op te stellen AMvB in het kader van de Wet zorgplicht kinderarbeid, is het voorstelbaar dat in de AMvB bijvoorbeeld een nader onderscheid zal worden gemaakt tussen verschillende grootten ondernemingen en de verplichtingen of uitzonderingen die voor hen zullen gelden. Vergelijkbare wetgeving in Frankrijk met betrekking tot human rights due diligence is bijvoorbeeld alleen van toepassing op ondernemingen met beperkte aansprakelijkheid van een bepaalde grootte (gebaseerd op aantal werknemers). Een optie die door het KIT in het kader van de IMVO-convenanten wordt aangedragen is het via subsidies of belastingvoordelen vergroten van de financiële capaciteit van MKB's. De effectiviteit van een dergelijke regeling in het kader van de Wet zorgplicht kinderarbeid zal echter in grote mate afhangen van de precieze uitwerking van zowel de betreffende regeling als de AMvB. Bovendien leert de ervaring dat zulke voordeelregelingen gevoelig zijn voor fraude, waardoor het al met al waarschijnlijk een minder aantrekkelijke optie zal zijn. 

Tot slot
Met de evaluatie van de IMVO-convenanten is de Nederlandse overheid weer een stukje verder met de evaluatie en mogelijke hervorming van haar IMVO-beleid. Welke plaats de Wet zorgplicht kinderarbeid hierin krijgt en hoe de wet uiteindelijk zal uitwerken, zal moeten blijken uit de IMVO-beleidsstrategie die naar verwachting in het najaar van 2020 wordt gepresenteerd en de daadwerkelijke uitwerking van de AMvB op basis hiervan. Voor ondernemingen zal met name deze AMvB (en uiteindelijk ook eventuele Europese wetgeving) van belang zijn voor de (verdere) ontwikkeling van hun IMVO-beleid (ten aanzien van het voorkomen van kinderarbeid), dus het is zeker raadzaam om de ontwikkelingen op dit vlak te blijven volgen.  

Heeft u vragen over de Wet zorgplicht kinderarbeid of de (mogelijke) gevolgen hiervan voor uw onderneming? Neem dan gerust contact met ons op.