Aanleiding

De Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (hierna de ''Aanvullingswet'') vult de Omgevingswet aan met regels over het ingrijpen door de overheid in het eigendom van de grond en over kostenverhaal, als de overheid kosten maakt bij de ontwikkeling van een gebied op grond van een initiatief van burgers of bedrijven. De Aanvullingswet is op 10 maart 2020 aangenomen door de Eerste Kamer.

Artikelen 13.23 en 13.24 van de Omgevingswet, welke artikelen zijn toegevoegd aan afdeling 13.7 op grond van de Aanvullingswet, maken het mogelijk om in een omgevingsplan te bepalen dat een financiële bijdrage wordt verlangd voor gebiedsontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (hierna: de regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen). 

Kostenverhaal en financiële bijdrage

De bevoegdheid van gemeenten voor het verhalen van een financiële bijdrage voorziet in een nieuw instrument omdat financiële bijdragen hiermee kunnen worden afgedwongen. Dit is anders dan onder huidig recht, waar de mogelijkheid bestaat om op vrijwillige basis over financiële bijdragen te contracteren. Artikelen 13.23 en 13.24 van de Omgevingswet vullen deze contractuele mogelijkheid dus aan met een eenzijdige bevoegdheid om de financiële bijdrage publiekrechtelijk af te dwingen.

Daarnaast verschilt de regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen van de regeling kostenverhaal zoals opgenomen in afdeling 13.6 van de Omgevingswet. De regeling kostenverhaal heeft betrekking op het verplicht verhalen van de kosten die door de overheid zijn gemaakt voor publieke voorzieningen die direct verband houden met een bouwactiviteit en die voldoen aan de criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (de PPT-criteria). Gedacht kan worden aan het bouw- en woonrijp maken van gebieden. De regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen ziet op het verbeteren van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving waarbij de bijdragen kunnen worden afgedwongen door regels daarover op te nemen in het omgevingsplan. Het gaat daarbij om een financiële bijdrage, niet op de gehele bekostiging van de met het Besluit aangewezen categorieën van ontwikkelingen van een gebied als zodanig.

Afbakening

Bouwactiviteiten

De regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen is beperkt tot aangewezen bouwactiviteiten waarvoor verplicht kosten moeten worden verhaald (zoals de bouw van woningen en kantoren). Artikel 13.23 van de Omgevingswet voorziet dus niet in de mogelijkheid financiële bijdragen te verhalen op initiatiefnemers van andere activiteiten, zoals de aanleg van infrastructuur. Daarnaast kunnen geen financiële bijdragen worden afgedwongen voor bestaande, reeds toegelaten activiteiten.

Functionele samenhang

Financiële bijdragen kunnen alleen van initiatiefnemers worden verlangd als die bijdrage wordt gebruikt voor verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving én er een functionele samenhang bestaat tussen de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verlangd en de (bouw)activiteit van de initiatiefnemer.

Op grond van het eerste lid, onder a, van artikel 13.23 van de Omgevingswet dient tussen de bouwactiviteit van een initiatiefnemer en de ontwikkelingen ter verbetering van de fysieke leefomgeving waarvoor een financiële bijdrage wordt verhaald, een functionele samenhang te bestaan. Het gaat daarmee niet om ontwikkelingen die direct noodzakelijk zijn voor het realiseren of verrichten van een bouwactiviteit, maar om ontwikkelingen die daarmee samenhangen. In de meeste gevallen zal deze samenhang bestaan op een hoger schaalniveau. In de uitleg die de regering geeft aan het criterium 'functionele samenhang' zal de eindgebruiker van een initiatief tot op zekere hoogte zelf voordeel moeten hebben bij de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verlangd. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld de herinrichting van een stadspark. Maar wanneer nu wel of niet precies sprake zal zijn van functionele samenhang, is op basis van de consultatietekst en de toelichting niet precies duidelijk helaas.

Niet anderszins verzekerd

Op grond van artikel 13.23, eerste lid, onder b, van de Omgevingswet mag de financiële bijdrage niet worden verhaald indien de gehele bekostiging van de ontwikkelingen anderszins verzekerd is. Te denken valt bijvoorbeeld aan kostenverhaal (anterieure overeenkomst), heffingen, belastingen of verbruikersbijdragen. Reden te meer voor ontwikkelaars om te werken met anterieure overeenkomsten? Er mogen overigens niet meer kosten worden verhaald dan dat er gemaakt worden.

Redelijke bijdrage

Daarnaast volgt uit artikel 13.23, derde lid, van de Omgevingswet dat financiële bijdrage niet hoger mag zijn dan de waardevermeerdering van de grond of de opbrengsten op de locatie waar de bouwactiviteit wordt verricht. Dat is dus een specifieke vorm van het proportionaliteitsbeginsel. Omdat toepassing van de regeling kostenverhaal van afdeling 13.6 van de Omgevingswet wettelijk verplicht is gesteld, gaat het hier om datgene wat overblijft nadat het kostenverhaal is toegepast. Per geval zal beoordeeld moeten worden wat gelet op de (markt)omstandigheden een redelijke financiële bijdrage is. Genoeg ruimte voor discussie dus, tussen ontwikkelaar en gemeente. Vervolgens zal die motivering moeten worden opgenomen in de toelichting bij het omgevingsplan. 

Categorieën van ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving

Het Besluit wijst categorieën aan van ontwikkelingen van verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Deze aanwijzingsbevoegdheid ziet op de vraag waaraan de geïnde financiële bijdragen besteed kunnen worden en voorziet daarmee volgens de regering in de mogelijkheid om de werking van de regeling nader toe te spitsen.

De concrete voorbeelden die in de toelichting bij de artikelen 13.23 en 13.24 van de Omgevingswet worden genoemd zijn daarbij als uitgangspunt genomen. Het gaat bijvoorbeeld om kwalitatieve verbeteringen van landschap, natuur, water of stikstofbalans, die functioneel samenhangen met de beoogde ruimtelijke ontwikkeling, de aanleg of aanpassingen van wegen c.a., de aanleg van park- of recreatiegebieden.

Deze ontwikkelingen sluiten aan bij de ontwikkelingen waarvoor in de bestaande praktijk vrijwillige financiële bijdragen worden overeengekomen.

Daarnaast is onderscheid gemaakt tussen ontwikkelingen enerzijds en de maatregelen die nodig zijn om die ontwikkelingen te realiseren anderzijds. Een voorbeeld is het slopen van woningen, wat niet valt aan te merken als een ontwikkeling maar wel een maatregel kan zijn in het kader van stedelijke herstructurering. In het besluit zijn de beoogde ontwikkelingen en de maatregelen die daar in ieder geval onder vallen opgenomen.

Of dit onderscheid in categorieën en in ontwikkelingen en maatregelen voldoende duidelijk is voor de uitvoeringspraktijk, zal moeten blijken.

Publieke verantwoording

Het omgevingsplan moet de ontwikkelingen waarvoor een financiële bijdrage wordt gevraagd concretiseren. In de toelichting van het omgevingsplan moet een onderbouwing worden gegeven van de functionele samenhang tussen de bouwactiviteit en de ontwikkeling. De onderbouwing van de functionele samenhang kan gebaseerd worden op een omgevingsvisie of op een programma.

In het omgevingsplan wordt bij het aanwijzen van concrete ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen worden verlangd ook de hoogte van de financiële bijdragen vastgelegd. Deze bijdragen kunnen verschillen per bouwactiviteit. De financiële bijdrage kan alleen geïnd worden als de initiatiefnemer van de bouwactiviteit niet al een overeenkomst over het kostenverhaal heeft gesloten met de gemeente. 

In het omgevingsplan moeten ook regels worden opgenomen over de publieke verantwoording over de besteding van geïnde financiële bijdragen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is hierop van toepassing. Deze publieke verantwoording kan in samenhang met de jaarstukken plaatsvinden en volgt dan de normale begrotingscyclus op basis van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De gemeente kan echter ook verslag doen in het Meerjarenprogramma gebiedsontwikkeling of in een afzonderlijke rapportage. De wijze waarop concreet uitvoering wordt gegeven aan de verantwoording moet worden vastgelegd in het omgevingsplan.

Zienswijzen

Tot en met 7 juli 2020 kunnen zienswijzen op het consultatievoorstel worden ingediend. Mocht u hierover van gedachten willen wisselen, neem dan gerust contact met ons op.