Op dit moment is een wetsvoorstel aanhangig dat deze grondwetsherzieningsprocedure beoogt te wijzigen. De kern van dit voorstel is dat een wetsvoorstel strekkende tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing zo snel mogelijk na de verkiezingen aan de nieuwgekozen Tweede Kamer moet worden voorgelegd en ook door deze nieuwe Tweede Kamer moet worden afgehandeld. Met deze voorgestelde wijziging van de procedure wordt beoogd te voorkomen dat grondwetsprocedures – al dan niet om politieke redenen – op de lange baan worden geschoven en te bewerkstelligen dat Grondwetswijzigingen sneller (maar niet minder zorgvuldig) worden doorgevoerd. 

In dit blog zetten wij de huidige procedure en de voorgestelde wijzigingen van de grondwetsherzieningsprocedure uiteen.

Achtergrond van het wetsvoorstel

De grondwetsherzieningsprocedure houdt – kort gezegd – in dat het parlement (de Staten-Generaal) over een grondwetswijzigingsinitiatief twee keer een beslissing moet nemen: de zogeheten eerste en tweede 'lezingen'.

Dit is een zwaardere procedure dan de procedure voor wijzigingen van gewone wetten. Daarover wordt maar één keer door het parlement een beslissing genomen. De gedachte hierachter is dat de Grondwet de belangrijkste regels van ons staatsbestel bevat en dus niet zomaar moet kunnen worden gewijzigd. 

Over de grondwetsherzieningsprocedure is in de praktijk al jaren veel discussie. Hierdoor wordt de behandeling van initiatiefvoorstellen tot wijziging van de Grondwet onnodig gecompliceerd en vertraagd – zo veel zelfs, dat een voorstel dat bij eerste lezing door het parlement is aangenomen, vaak jaren blijft liggen en in een enkel geval zelfs meerdere zittingsperiodes doorstaat (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 3, p. 2-3).

De discussie spitst zich toe op de uitleg van artikel 137 Grondwet en, in het bijzonder, de vragen

1.  op welk moment een initiatiefvoorstel in tweede lezing in procedure moet worden gebracht;
2. wie dat moet doen; en
3. of de behandeling van de tweede lezing ook moet worden afgerond door de Tweede Kamer die na het aannemen van het wetsvoorstel in eerste lezing is gekozen.

Om deze discussie te beslechten, is bij Kamerbrief van 21 februari 2019 een aantal suggesties gedaan tot wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure (Kamerstukken II, 2018/2019, 31 570, nr. 35). Deze hebben geresulteerd in een wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 2), dat – na de internetconsultatie – op 23 maart 2020 bij de Tweede Kamer is ingediend (hierna: het "Wetsvoorstel"). Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de "RvS") over het Wetsvoorstel van 20 februari 2020 is daarmee eveneens openbaar geworden (Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 4). 

De huidige grondwetsherzieningsprocedure

Onder het huidige regime, ziet de grondwetsherzieningsprocedure er als volgt uit: 

1. De regering of een of meer leden van de Tweede Kamer dienen een voorstel tot wijziging van de grondwet in.
2. De RvS adviseert over dit wetsvoorstel.
3. De Tweede en Eerste Kamer nemen dit wetsvoorstel in eerste lezing aan met een gewone meerderheid. Hierna wordt naar het wetsvoorstel ook wel gerefereerd als ‘overwegingswet’ of ‘verklaringswet’. Deze verklaringswet wordt in het Staatsblad gepubliceerd.
4. De Tweede Kamer wordt ontbonden en er worden verkiezingen gehouden. De gedachte hiervan is dat kiezers zich over de beoogde wijzigingen kunnen uitspreken. 
5. Het in eerste lezing aangenomen wetsvoorstel wordt ingediend bij de nieuwe Tweede Kamer. 
6. De RvS adviseert (opnieuw) over het al dan niet gewijzigde wetsvoorstel.
7. De Tweede en Eerste Kamer nemen het wetsvoorstel in tweede lezing aan met een tweederdemeerderheid.
8. Het wetsvoorstel wordt ondertekend door de koning en één of meer ministers of staatssecretarissen.
9. De wetswijziging wordt in het Staatsblad gepubliceerd. De wijziging treedt daarna direct in werking.

De beoogde gewijzigde grondwetsherzieningsprocedure

Het Wetsvoorstel beoogt de behandeling in tweede lezing (stappen 4 en 5 hierboven) te verduidelijken. De voorgestelde wijzigingen – die alle in artikel 137 lid 3 Grondwet zouden moeten worden ondergebracht – zijn als volgt.

NB: de tekst van het huidige artikel 137 Grondwet en de beoogde wijzigingen treft u onderaan dit blog. 

1 - Op welk moment moet een voorstel tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing in procedure worden gebracht?

De dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen (stemming) van de nieuwe Tweede Kamer geldt als de uiterste datum waarop het initiatiefvoorstel (de verklaringswet) in het Staatsblad bekend gemaakt moet zijn (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 3, p. 9). Hierna neemt de nieuwgekozen Tweede Kamer de tweede lezing ter hand.

2 – Wie brengt een voorstel tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing in procedure?

Hierin voorziet het Wetsvoorstel niet. De RvS heeft de Tweede Kamer eerder in overweging gegeven in haar Reglement van Orde te bepalen dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing ambtshalve door de Voorzitter van de Tweede Kamer aanhangig worden gemaakt op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2017/2018, 32 334, nr. 11). De indieners van het Wetsvoorstel sluiten hierbij aan (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 3, p. 5).

Opvallend is dat het op 30 oktober 2019 door de werkgroep Van der Staaij ingediende voorstel tot algehele herziening van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer voorziet in een andere regeling (Kamerstukken II, 2019/2020, 35 322, nr. 4). Het voorstel van de RvS de Voorzitter van de Tweede Kamer aan te wijzen als degene die ambtshalve bevoegd is initiatiefvoorstellen in tweede lezing aanhangig te maken, wordt afgedaan met de opmerking dat dit gezien de neutrale positie van de Voorzitter minder passend wordt geacht.

In plaats daarvan wordt het volgende voorgesteld: eerst worden de oorspronkelijke initiatiefnemers (of vervangers van hun fracties) in de gelegenheid gesteld een tweedelezingsvoorstel aanhangig te maken. Doen zij dit niet, dan krijgen andere leden de gelegenheid dit te doen. Gebeurt dat niet dan kan de Voorzitter van de Tweede Kamer na zes weken de Kamer oproepen alsnog een tweedelezingsvoorstel in te dienen. Indien dat na twee weken niet tot een dergelijk voorstel heeft geleid, wordt de mogelijkheid geopend dat de meest betrokken Minister dat doet.

Vraag is of deze – op het eerste gezicht – tijdrovende procedure de gewenste duidelijkheid zal verschaffen.

Onder andere de PvdA-fractie heeft hierover vragen gesteld (Kamerstukken II 2019/2020, 35 322, nr. 7, p. 16). 

3 – Moet de behandeling van de tweede lezing ook worden afgerond door Tweede Kamer die na het aannemen van het wetsvoorstel in eerste lezing is gekozen?

Ja. Het Wetsvoorstel verduidelijkt dat alleen de Tweede Kamer die wordt gekozen na bekendmaking van het initiatiefvoorstel (de verklaringswet) in het Staatsblad het initiatiefvoorstel kan behandelen. De gedachte hierachter is namelijk dat kiezers bij de verkiezingen van deze nieuwe Tweede Kamer mede de op dat moment voorliggende grondwetswijzigingsvoorstellen hebben kunnen meewegen.
 
Indien de nieuwe Tweede Kamer gedurende haar zittingsperiode geen besluit neemt over het initiatiefvoorstel, vervalt dit van rechtswege. Oftewel: alleen de Tweede Kamer die direct na bekendmaking van de verklaringswet wordt verkozen, is bevoegd tot het behandelen en aannemen van het wetsvoorstel in tweede lezing.

De gedachte hierachter is dat de (klaarblijkelijk ontstane) praktijk dat de regering en/of Tweede Kamer de behandeling van de tweede lezing uitstelt met als achterliggende reden dat een 'gunstiger' samenstelling van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien, zeer onwenselijk is (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 3, p. 2). Hierbij is – anders dan de RvS eerder adviseerde – geen ruimte gelaten voor bijzondere omstandigheden, omdat dat niet de gewenste constitutionele duidelijkheid zou bieden en bovendien niet nodig wordt geacht, als iedereen zich aan de nieuwe taakverdeling houdt. De RvS heeft aangegeven zich hierin te kunnen vinden (Advies RvS, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 4, p. 2).

Op grond van het Wetsvoorstel vervalt voorts de (naar de letter van de wet) verplichte grondwetsherzieningsontbinding als gevolg van het aannemen van een voorstel in eerste lezing (huidig artikel 137, lid 3 Grondwet). Hiermee wordt invulling gegeven aan de al decennia bestaande praktijk dat de Tweede Kamer niet meer afzonderlijk wordt ontbonden in het kader van een grondwetsherziening, maar de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer mede hiertoe strekt. De nieuwe Tweede Kamer hoeft geen besluit te nemen voordat de kabinetsformatie is afgerond. Hierdoor is het mogelijk dat de besluitvorming over het Grondwetsvoorstel onderdeel uitmaakt van de onderhandelingen in het kader van de kabinetsformatie en vice versa (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 3, p. 5). In beginsel blijft een voorstel tot wijziging van de Grondwet tot die tijd dus liggen.

Indien onder omstandigheden een snelle behandeling vereist is, biedt artikel 64 Grondwet de mogelijkheid de Tweede Kamer eerder te ontbinden.

Slotopmerkingen

Tot slot, nog een afsluitende opmerking over twee onderwerpen die niet (direct) door dit Wetsvoorstel worden geregeld, maar wel verband houden met de herijking van de grondwetsherzieningsprocedure:

1. de adviesrol van de RvS en
2. het in een ander wetsvoorstel gegoten voorstel grondwetswijzigingsinitiatieven door de Eerste en Tweede Kamer gezamenlijk te laten behandelen. 

1. Adviesrol RvS

Op dit moment geeft de RvS ook in tweede lezing advies over grondwetswijzigingsvoorstellen.

In het parlementaire debat is de vraag gesteld of dit niet achterwege kan blijven: de RvS adviseert in tweede lezing vaak blanco, omdat er geen of slechts kleine wijzigingen zijn ten opzichte van het wetsvoorstel in eerste lezing, of volstaat met opmerkingen van procedurele aard. Door deze verplichte adviesrol af te schaffen, zouden de termijnen beter bewaakt kunnen worden, terwijl de mogelijkheid tot het op eigen initiatief inwinnen van advies bij de RvS nog steeds zou bestaan.

De initiatiefnemers van het Wetsvoorstel geven zelf aan dat indien het Reglement van Orde zou waarborgen dat het wijzigingsvoorstel in tweede lezing zo spoedig mogelijk na ontbinding van de Tweede Kamer bij de RvS aanhangig wordt gemaakt, tot het heroverwegen van deze verplichte advisering geen noodzaak bestaat (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 3, p. 5).

De RvS voegt daar in haar advies op het Wetsvoorstel aan toe dat hoewel het juist is dat zij meestal een instemmend advies uitbrengt over tweedelezingsvoorstellen of zich beperkt tot procedurele opmerkingen, dat niet altijd het geval hoeft te zijn. Daar komt bij dat ook procedurele opmerkingen – waaronder opmerkingen over het Wetsvoorstel in kwestie – van groot belang kunnen zijn. Het alternatief dat de regering noemt – een adviesaanvraag als regering of Kamers daar aanleiding toe zien – leidt naar het oordeel van de RvS tot een discretionaire bevoegdheid die niet goed past bij de aard en het belang van het ontwerp van de grondwetsherziening (Advies RvS, Kamerstukken II, 2019/2020, 35 419, nr. 4, p. 2-3).

2. Tweede lezing door Eerste en Tweede Kamer gezamenlijk

Parallel aan het onderhavige Wetsvoorstel, is op het moment van schrijven van dit blog nog een ander wetsvoorstel aanhangig dat voorstelt de behandeling van een grondwetsherzieningsvoorstel in tweede lezing niet door de Tweede en Eerste Kamer apart te laten behandelen, zoals nu het geval is, maar door de Kamers (Staten-Generaal) gezamenlijk.

De gedachte hiervan is dat in tweede lezing de situatie kan ontstaan dat een beperkte minderheid van de indirect gekozen Eerste Kamer een grondwetswijziging verhindert die gesteund wordt door een grote meerderheid (van ten minste twee derden) van de Tweede Kamerleden die direct gekozen zijn in verkiezingen die mede tot doel hebben kiezersinvloed op die grondwetswijziging mogelijk te maken. Dit is naar het oordeel van de initiatiefnemers onwenselijk en zou kunnen worden voorkomen als de twee Kamers over het initiatiefvoorstel gezamenlijk zouden stemmen. 

Anticiperend op dit voorstel, is in het hier besproken Wetsvoorstel strekkende tot de herijking van de grondwetsherzieningsprocedure een additioneel artikel opgenomen (artikel V), dat voorziet in de situatie dat de twee Kamers gezamenlijk belast zijn met de tweede lezing.

NB: dit tweede wetsvoorstel en de bijbehorende Memorie van Toelichting kunnen via de internetconsulatie (afgerond op 9 oktober 2019) worden gedownload. De tekst van het in dit kader in het Wetsvoorstel opgenomen artikel V Grondwet treft u onderaan dit blog.

Bijlage

Het wetsvoorstel beoogt artikel 137 Grondwet als volgt te wijzigen:

Artikel 137

1. De wet verklaart, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen.
2. De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, een voorstel voor zodanige wet splitsen.
3. De Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, overweegt in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Indien deze Tweede Kamer geen besluit neemt over het voorstel, vervalt dit van rechtswege. Zodra zij het voorstel heeft aangenomen, overweegt de Eerste Kamer dit in tweede lezing. De beide kamers kunnen het voorstel tot verandering alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

4    De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen een voorstel tot verandering splitsen."

Daarnaast luidt het voorstel aan de Grondwet het volgende additionele artikel toe te voegen:

Artikel V

1. Artikel 137 van de Grondwet zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van dit artikel, blijft van kracht ten aanzien van een voorstel tot verandering in de Grondwet waarvan de wet die verklaart dat zij in overweging zal worden genomen, is bekend-gemaakt vóór de datum waarop de Tweede Kamer is gekozen die zitting heeft op de datum van inwerkingtreding van dit artikel. 
2. Indien een wijziging van artikel 137 van de Grondwet in werking is getreden of treedt die ertoe strekt dat de Staten-Generaal in verenigde vergadering een voorstel tot verandering in de Grondwet in tweede lezing overwegen:

a. komt het derde lid van artikel 137 van de Grondwet te luiden:

1. Nadat de Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, is samengekomen, overwegen de Staten-Generaal in verenigde vergadering in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. Indien zij gedurende de zittingsduur van de in de eerste volzin bedoelde Tweede Kamer geen besluit nemen over het voorstel, vervalt dit van rechtswege.

b. vervalt het vierde lid van artikel 137 van de Grondwet, onder vernummering van het vijfde lid tot vierde lid, en wordt in het vierde lid (nieuw) ‘De Tweede Kamer kan’ vervangen door ‘De Staten-Generaal in verenigde vergadering kunnen’."