2002 was in menig opzicht een opvallend jaar voor de elektriciteitswereld: pogingen om te komen tot een verdergaande privatisering van de netwerkbedrijven; ongewone stroomstoringen; ervaring met de geheel geliberaliseerde markt voor groene stroom en met kiezende consumenten; beslissingen van de toezichthouder Dte en van de rechter over de tarieven en veel wetgevingsactiviteit.

Wetgeving over verschillende belangwekkende onderwerpen, wonderlijk genoeg ondergebracht in een wetsvoorstel met de weinig inspirerende naam 'Wijziging van de Overgangswet Elektriciteitsproductiesector (Oeps)'. Dat wetsvoorstel begon met nauwelijks anderhalf kantje tekst over een kostenvergoeding voor onrendabele stadsverwarmingsprojecten en voor de experimentele kolenvergassingsinstallatie Demkolec (de zogenaamde gestrande kosten) en is inmiddels in de Eerste Kamer gearriveerd als kloek voorstel van tien kantjes over onderwerpen als boetes voor verkeerd uitgevoerde switches, tariefregulering en privatisering van de netwerkbedrijven. Uit wetgevingsoogpunt verdient het geheel geen schoonheidsprijs, zoals vrijwel alle fracties in de Tweede kamer opmerkten. Wel is het wetsontwerp belangrijk genoeg om er aandacht aan te schenken. Daartoe wordt hieronder eerst kort ingegaan op de Elektriciteitswet 1989 en de Europese richtlijn 92/96 over de liberalisering van de elektriciteits- en gasmarkt om daarna het wetsvoorstel wijziging Oeps zelf te bespreken. De gasmarkt blijft daarbij onbesproken.

Van vrije markt naar ... vrije markt!

"In het begin van deze eeuw rezen [...] vaak problemen tussen de particuliere elektriciteitsproducenten en de betrokken gemeenten. Deze moeilijkheden waren bijna altijd terug te voeren tot de vraag of bij de exploitatie gestreefd moest worden naar het maken van winst of naar het ter beschikking stellen van elektriciteit aan iedere gegadigde tegen redelijke tarieven." Het zou een tekst uit bijvoorbeeld 2050 kunnen zijn over de huidige tijd, maar het is de Memorie van Toelichting bij het ontwerp voor de E-wet 19891 en gaat over de problemen aan het begin van de 20e eeuw. De genoemde problemen leidden toen tot het volledig in overheidshanden nemen van de productie en distributie van elektriciteit en in 1984 waren er 14 productiebedrijven en 75 distributiebedrijven, alle in gemeentelijk of provinciaal eigendom. Op regionaal niveau werd derhalve geproduceerd en gedistribueerd; op landelijk niveau werd in de vorm van de SEP NV samengewerkt (landelijk netwerk en onderlinge terugvalmogelijkheden). Tevens werd op landelijk niveau de in- en uitvoer van elektriciteit geregeld. De achterliggende gedachten van de E-wet 1989 waren (in hoofdzaak) de ontwikkelingen in het gebruik van elektriciteit en in de bouw van centrales alsmede het streven van de regering naar een ongestoorde en efficiente voorziening. De hele sector werd, zij het nog maar beperkt, op afstand van de overheid gezet: van gemeentelijke/provinciale bedrijven naar zelfstandige vennootschappen, maar nog wel met de overheden als aandeelhouders. Er werd een vergunningstelsel voor centrale productie ingevoerd en de gezamenlijke producenten werden verantwoordelijk gemaakt voor het goed functioneren van de landelijke openbare elektriciteitsvoorziening. Import uit EG-landen was mogelijk voor grote bedrijven die ook zelf elektriciteit konden opwekken. De eerste stappen naar liberalisering en privatisering, op weg (terug) naar elektriciteitsvoorziening door marktpartijen.

EG Richtlijn 92/96 en de E-wet 1998

In vergelijking met de E-wet 1989 was het doel van de E-wet 1998 om te komen tot een meer vraaggestuurde elektriciteitsmarkt. Zowel consumenten als producenten moesten meer keuzemogelijkheden krijgen. Dit wel binnen een raamwerk van regels gericht op het betrouwbaar, duurzaam en doelmatig functioneren van de elektriciteitsvoorziening. De wet2 strekt daarmee mede tot uitvoering van de richtlijn EG 96/923. Deze richtlijn regelt de productie, het transport en de distributie van elektriciteit (en gas) met het doel daarvoor geleidelijk een vrije interne markt tot stand te brengen. Gekozen werd voor een gedeeltelijke en stapsgewijze openstelling van de elektriciteitsmarkt. Zes jaar na inwerkingtreding van de richtlijn moet de markt voor 32% geopend zijn. Daarbij moet bedacht worden dat het tempo van liberalisering van deze markt (en van privatisering van deze sector) in iedere EG-lidstaat verschillend is. Engeland en Duitsland zijn bijvoorbeeld al geliberaliseerd, Nederland deels.

Partijen zijn producenten, leveranciers (ca. 16), netbeheerders (ca. 16), grote en middelgrote afnemers en de beschermde afnemers (7 miljoen particuliere aansluitingen). Van de 14 productiebedrijven uit 1984 zijn er nu nog vier over:
Electrabel Nederland NV, EPZ, EON Benelux en Nuon. Verzelfstandigd sinds de E-wet 1989, kunnen deze bedrijven nu ook eigendom zijn van private marktpartijen. De leveranciers en de regionale netbeheerders vormden vroeger een eenheid, maar moeten sinds 1998 onafhankelijk van elkaar functioneren. De netbeheerder, die immers monopolist is wat betreft het transport van de elektriciteit, moet daartoe in een aparte vennootschap met apart toezicht e.d. zijn ondergebracht. Aandeelhouders van de leveranciers en ook van de netbeheerders zijn nog steeds de gemeenten en provincies. Grootgebruikers (ca. 65) zijn sinds 2001 niet meer gebonden aan hun lokale distributiebedrijf en sinds 2002 mogen de (circa 60.000) middengebruikers de goedkoopste leverancier uitzoeken. Per 1 januari 2004 zou dit ook voor de beschermde afnemers moeten gelden.

Van belang om nog te noemen zijn artikel 93 en 98(oud) van de E-wet 1998. Artikel 93 maakt in principe de privatisering van de regionale netbeheerders mogelijk met toestemming van de Minister4. Voorlopig is de mogelijkheid van privatisering stilgezet, in afwachting van de volledige liberalisering en van nieuwe regelgeving.
Het (inmiddels vervallen) artikel 98 van de E-wet 1998 voorziet in een tegemoetkoming aan de productiebedrijven in de gestrande kosten.

OEPS

Waartoe dient nu de OEPS? Zoals de naam het al aangeeft, heeft deze betrekking op de vier elektriciteitsproducenten en met name op hun overgang naar de geliberaliseerde markt. Twee zaken waren in dat verband van belang: het vinden van een vorm van compensatie van de gestrande kosten en het vinden van een oplossing voor het nationale hoogspanningsnet dat de vier bedrijven gezamenlijk exploiteerden. Wat betreft de gestrande kosten regelde de OEPS (nog) een viertal onrendabele projecten, waaronder behalve de stadsverwarmingsprojecten en de experimentele Demkolec-centrale, de kosten verbonden aan ongunstige importcontracten en de kosten verbonden aan een netwerkverbinding met Noorwegen. Deze kosten waren (deels) gemaakt om tegemoet te komen aan de druk van de regering die het om verschillende redenen (milieu en leveringzekerheid) nodig vond dat zij werden gemaakt. In een vrije markt zou doorberekening van deze kosten in de tarieven een concurrerende positie ten enenmale onmogelijk maken. Reden waarom een compensatieregeling werd vastgesteld. Het landelijk hoogspanningsnet, vroeger eigendom van de gezamenlijke productiebedrijven, kwam op grond van de OEPS per 2001 in handen van de Staat (TenneT BV).

Het wetsvoorstelwijziging OEPS5

Wat het wetsvoorstel wijzigt aan de OEPS is de beperking van de gestrande kosten tot de stadsverwarming en de Demkoleccentrale. De regeling die wordt getroffen is er een van de vorm van staatssteun waarvoor de regering eerder goedkeuring van de Europese Commissie had ontvangen6. Daarnaast gaat het wetsvoorstel hoofdzakelijk over de privatisering van de netwerkbedrijven en daarmee direct samenhangende onderwerpen. Maar liefst zeven nota's van wijzigingen werden ingediend door de Minister en de Tweede Kamer produceerde tientallen amendementen. Hierin is het makkelijk het spoor bijster te raken en menigmaal beaamden kamerleden dat deze vorm van wetgeving niet de juiste was. En passant repareert het wetsvoorstel ook nog de E-wet 1998, waar deze in een tweetal artikelen onduidelijk zou zijn voor de kortingsfactoren die gehanteerd kunnen worden bij de vaststelling van de tarieven; dit naar aanleiding van een tweetal uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Eerst liberaliseren, dan privatiseren

Met liberaliseren wordt dus bedoeld het openstellen van de markt voor de beschermde afnemers per 1 januari 2004; met privatisering wordt gedoeld op het mogelijk maken dat aandelen van de netwerkbedrijven in handen komen van anderen dan gemeenten en provincies.

De oorspronkelijke datum van 1 januari 2004 voor liberalisering blijft gehandhaafd, maar er wordt de voorwaarde aan verbonden dat per 1 augustus 2003 een aantal belangrijke regels in werking zijn. Het gaat daarbij om het veiligstellen van de leveringszekerheid (het systeem van noodleveranciers), het toezicht op de leveranciers (voorwaarden inzake redelijke tarieven, financiële betrouwbaarheid, klachtenregeling) en het gereed hebben van de administratieve systemen. De marktwerking moet immers niet gehinderd worden door problemen met het switchen, controle en plaatsing van meters e.d.. Ook wordt er een verscherpt toezicht ingevoerd op de netbeheerders teneinde stroomstoringen te voorkomen en om snel in te kunnen grijpen bij wanbeheer. De Dte krijgt de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen bij niet goed uitgevoerde switches.

Het idee is dus: eerst ervaring opdoen met de regelgeving vanaf 1 augustus 2003; vervolgens ervaring opdoen met de liberalisering met ingang van 1 januari 2004 om daarna verkoop van de netwerkbedrijven per 1 juli 2004 mogelijk te maken. Het voorstel voorziet er wel in dat de data van 1 januari 2004 en 1 juli 2004 beide een halfjaar kunnen worden vooruitgeschoven; als het ware een noodrem op de privatisering als het met de liberalisering en de nieuwe regelgeving niet goed loopt. Echter, veel langer kan niet worden gewacht met privatisering, gelet op het uitgangspunt van het vrije kapitaalverkeer binnen de EU en gelet op artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat regels stelt over de ontneming en regulering van eigendom. Het Hof van Justitie EG heeft weliswaar het verzekeren van de transportcapaciteit en de veiligheid en betrouwbaarheid van de netten als een gerechtvaardigd openbaar belang erkend, wat zou kunnen leiden tot beperking van het vrije verkeer van kapitaal, maar niettemin moet toch, als die onderwerpen zeker zijn gesteld, een einddatum in zicht komen.

Tot slot

Al met al, achteraf gezien, een ingrijpende wetgevingsoperatie die een betere behandeling had verdiend. Met name het onderdeel liberaliseren/privatiseren had wellicht beter in een afzonderlijk wetsvoorstel kunnen worden opgenomen, waardoor een meer omvattende en meer afgewogen presentatie, bijvoorbeeld door een advies van de Raad van State en een Memorie van Toelichting, mogelijk waren geweest. Daarbij hadden dan ook buitenlandse ervaringen toegelicht kunnen worden en had de positie van Nederland in vergelijking met andere EU-landen kunnen worden geschetst. Of de gestelde data gehaald kunnen worden valt nog te bezien. Het wetsvoorstel ademt enigszins een sfeer van haast, alsof men wil toegeven aan de kennelijk bestaande druk om de netwerkbedrijven te verkopen. Anderzijds moeten de belangen van de consument bij een zekere stroomvergunning in het oog worden gehouden en wil de politiek "geen commerciële avonturen met monopoliewinsten"7. Dat zijn allemaal belangen die wel eens lastig te combineren konden zijn; zijn de gestelde termijnen wel lang genoeg om relevante ervaring op te doen met zulke ingrijpende veranderingen in de marktverhoudingen?

Wordt vervolgd na 6 en 27 mei a.s.

--------------------------------------------------------------------------------
1.
2.Doorlopende versie van de wet is geplaatst in Stb 200, 186
3.Pb EG 1997, L27
4.De Minister heeft hierover beleidsregels opgesteld (Staatscourant 2001, 131, die inmiddels per 9 september 2002 weer zijn ingetrokken
5.Kamerstukken 28174 . Het voorstel is op 8 december 2002 aangenomen door de Tweede Kamer met alleen de SP tegen. Behandeling in de Eerste Kamer is voorzien op 6 mei (Vaste Kamercommissie voor Economische Zaken) en 27 mei (plenair).
6.Brief van de Europese Commissie van 25 juli 2001, SGD/290565
7.Minister Heinsbroek in zijn brief aan de Tweede Kamer van 9 september 2002, TK 28174, nr. 14
TK 19591

--------------------------------------------------------------------------------

Authors: Norbert de Munnik, Janneke Rodenburg

Source: De Staatscourant