Inspraak voortaan verplicht bij natuurvergunningprocedures
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de "Afdeling") heeft in haar uitspraak van 14 juli 2021 bepaald dat overheden voortaan inspraak moeten bieden voordat zij beslissen op een aanvraag voor een natuurvergunning (1). Deze verplichting volgt uit de Europese Habitatrichtlijn (2) en het Verdrag van Aarhus (3) . De Afdeling komt tot de conclusie dat verplichting tot het bieden van inspraak niet goed is geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming (hierna: "Wnb") en de voorganger daarvan, de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: "Nbw 1998"). De Wnb, en ook zijn voorganger de Nbw 1998, voorzien (en voorzagen) namelijk niet in een verplichte inspraakprocedure bij vergunningverlening, maar gaan uit van de reguliere procedure (zonder inspraak).
De minister van LNV en de provinciebesturen zijn verantwoordelijk voor het verlenen van natuurvergunningen in Nederland. Aan een de inspraakverplichting wordt voldaan door de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (hierna: "Awb") toe te passen (ook wel de "uitgebreide" procedure genoemd). Ontwerpbesluiten voor natuurvergunningen dienen voortaan ter inzage te worden gelegd, waarna belanghebbenden hun zienswijze kunnen indienen over het voorgenomen besluit. Op dit moment bieden verschillende overheden al inspraak. Door de uitspraak van de Afdeling is dit voortaan verplicht en niet meer vrijblijvend.
Casus
Het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het "college") had op 22 december 2015 een natuurvergunning – destijds op grond van artikel 19d Nbw 1998 – verleend voor het inwerking hebben van een zeugenhouderij in de plaats van een vleesvarkenshouderij. De vergunning kon worden verleend, omdat de depositie in de aangevraagde bedrijfssituatie niet toenam ten opzichte van de depositie in de referentiesituatie. Stichting Leefbaar Buitengebied (hierna: "SLB") stelt in beroep bij de rechtbank dat gebreken kleven aan de wijze waarop de vergunning procedureel tot stand is gekomen. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. In hoger beroep voert SLB dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vergunning niet in strijd met artikel 6 van het Verdrag van Aarhus tot is stand gekomen. De vergunning is volgens SLB in strijd met het Verdrag van Aarhus tot stand gekomen omdat onder andere er voorafgaand aan het primaire besluit geen inspraak is geboden aan eenieder. Het college stelt zich op het standpunt dat de verleende vergunning niet onder de reikwijdte van het Verdrag van Aarhus valt.
Juridisch kader
Het Verdrag van Aarhus ziet op de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. In de uitspraak van de Afdeling stond artikel 6 van het Verdrag van Aarhus centraal. In dat artikel is bepaald dat bij de voorbereiding van besluiten over het al dan niet toestaan van bepaalde milieubelastende activiteiten inspraak moet worden geboden.
Uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn volgt verder dat overheden toestemming moeten verlenen voor projecten of plannen die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Deze bepaling moet in samenhang worden gelezen met artikel 6, eerste lid van het Verdrag van Aarhus, wat betekent dat de bevoegde nationale autoriteiten, alvorens hun toestemming te geven voor een project of een plan als bedoeld in deze bepaling, inspraakmogelijkheid moeten bieden (4).Deze inspraakmogelijkheid is van toepassing op activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Concreet houdt dat het volgende in:
het publiek heeft met name het recht om gedurende de milieu-besluitvorming doeltreffend deel te nemen, door schriftelijk of, indien van toepassing, tijdens een hoorzitting of onderzoek met de verzoeker, alle opmerkingen, informatie, analyses of meningen naar voren te brengen die het relevant acht voor de voorgestelde activiteit. Deze inspraak moet vroegtijdig aanvangen, dat wil zeggen, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden. (5)
Specifieke toepassing in casus
De Afdeling gaat mee in het betoog van SLB. De vergunning die op basis van artikel 19d Nbw1998 was verleend viel onder de reikwijdte van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Nu artikel 19d Nbw de nationale implementatie betrof van artikel 6 van de Habitatrichtlijn zou er, zo overweegt de Afdeling, in deze bepaling een inspraakmogelijkheid moeten zijn opgenomen. De Afdeling oordeelt dat:
Nu afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing is verklaard op de voorbereiding van de vergunning en evenmin op andere wijze in de Nbw 1998 is voorgeschreven dat bij de totstandkoming van de vergunning inspraak wordt geboden, is de Habitatrichtlijn onjuist geïmplementeerd (6)
Gevolgen uitspraak
Uit de huidige Natuurbeschermingswet volgt dat een project enkel vergunningsplichtig is en een passende beoordeling moet worden gemaakt, indien uit onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, de zogenoemde voortoets (7).
Deze uitspraak brengt hier verandering in. Indien er op basis van de voortoets geen vergunningsplicht bestaat, moet er toch een inspraakmogelijkheid worden geboden aan het publiek. De Afdeling lijkt in deze uitspraak immers te zeggen dat altijd een inspraakmogelijkheid moet worden geboden bij de aanvraag van een natuurvergunning.
- ABRvS 14 Juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507.
- Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
- https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=LEGISSUM:l28056
- Hof van Justitie 8 december 2016, C-243/15, ECLI:EU:C:2016:838 (Lesoochranárske zoskupenie VLK) en Hof van Justitie 20 december 2017, C-664/15, ECLI:EU:C:2017:987 (Protect), punt 38.
- ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 5.4, artikel 6 lid 3,4 en 7 Verdrag van Aarhus.
- ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 5.7.
- ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17.2 & ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, r.o. 6.
