Achtergrond

Tot 29 mei 2019 (zie PAS-uitspraken) waren activiteiten met een beperkte stikstofdepositie (0,05-1,0 mol/ha/jaar) niet vergunningplichtig. Bedrijven konden volstaan met een PAS-melding. Sinds voornoemde uitspraken is het meldingsregime vervallen en wordt geïnventariseerd hoeveel stikstofdepositie de zogenaamde 'PAS-melders' veroorzaken. In 2019 diende Coöperatie Mobilisation fort he Environment (hierna: "MOB") twee Wob-verzoeken in bij de minister van LNV (hierna: de "Minister"). MOB verzocht om openbaarmaking van de gegevens van alle agrarische en niet-agrarische bedrijven die een melding hadden gedaan in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: "PAS"). Meer specifiek verzocht MOB ten minste om openbaarmaking van de bedrijfsadressen, de betrokken Natura 2000-gebieden en natuurtypes, maar ook om de omvang van de (huidige en beoogde) stikstofdepositie van de 'PAS-melders'. 

De Minister ging over tot openbaarmaking van ca. 3.500 PAS-meldingen, maar lakte daarbij de persoonsgegevens, waaronder de locatiegegevens van de betrokken bedrijven, weg. De Minister kende meer gewicht toe aan de 'privacy' van de bedrijven, dan aan het belang van openbaarheid. Ook werd gewezen op een mogelijke dreiging van dierenrechtenextremisme bij openbaarmaking van de gegevens. De rechtbank Noord-Nederland oordeelde op 3 juli 2020 in beroep dat die gegevens ten aanzien van tien bedrijven alsnog openbaar moesten worden gemaakt – ten aanzien van de overige 3.490 bedrijven werd de beslissing geschorst totdat haar uitspraak onherroepelijk zou zijn geworden dan wel totdat de Afdeling uitspraak had gedaan in een eventueel hoger beroep tegen de uitspraak. Tegen die uitspraak tekenden de Minister en de Land- en Tuinbouworganisatie (hierna: "LTO") hoger beroep aan bij de Afdeling. 

Milieu-informatie: locatiegegevens zijn emissiegegevens

Centraal staat de vraag of de verzochte locatiegegevens aangemerkt kunnen worden als (i) milieu-informatie én (ii) als emissiegegevens. Een bevestigend antwoord heeft namelijk gevolgen voor de uitzonderingsgronden waarop de Minister zich kan beroepen. Wanneer sprake is van emissiegegevens, sluit de Wob de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als uitzonderingsgrond uit (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, Wob). De Afdeling beantwoord de vragen onder (i) en (ii) als volgt. 

(i) Locatiegegevens zijn volgens de Afdeling inderdaad milieu-informatie. Daarbij geldt dat het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, slechts milieu-informatie is, indien dat adres ook gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. 
(ii) De vraag of locatiegegevens ook emissiegegevens zijn, kleurt de Afdeling in onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: “HvJ EU”). Het HvJ EU overwoog in het arrest Bayer CropScience dat onder “informatie over emissies in het milieu” moeten worden verstaan: 

• Informatie over emissies als zodanig (e.g. inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies).
• Gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben. 

Op basis van deze uitleg trekt de Afdeling de conclusie dat ook de plaats van emissies (lees: de door MOB verzochte locatiegegevens) is aan te merken als informatie over emissies in het milieu, oftewel: emissiegegevens. Zodoende kon de Minister het verzoek van MOB niet op grond van de persoonlijke levenssfeer afwijzen. 

Veiligheid van bedrijven en voorkomen van sabotage

Toch kan de openbaarmaking van milieu-informatie en emissiegegevens achterwege blijven indien de veiligheid van bedrijven in het gedrang komt of als sabotage kan worden voorkomen (artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b Wob). Deze uitzondering is na 9/11 opgenomen in de Wob en met name bedoeld voor rampen of zware ongevallen. Terughoudende toepassing van deze uitzonderingsgrond is dus geboden, aldus de Afdeling. Voor een geslaagd beroep op de uitzonderingsgrond moeten concrete aanknopingspunten bestaan dat openbaarmaking daadwerkelijk schade toebrengt aan het met geheimhouding gediende belang. Het argument dat dierenrechtenextremisme een actuele dreiging vormt voor agrarische bedrijven, overtuigt volgens de Afdeling niet. Dat geldt ook voor de onderbouwing: in het aangedragen rapport van NCTV ‘Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland' wordt zelfs vermeld dat deze beweging al lange tijd klein is en zich voornamelijk uit in vreedzame demonstraties. Het maatschappelijke debat dat is ontstaan na de PAS-uitspraken vormt tenslotte ook geen concreet aanknopingspunt. De Minister haalt de bewijsrechtelijke- en motiveringsdrempel ruimschoots niet. Die drempel is hoog omdat grote waarde wordt gehecht aan openbaarmaking van gegevens over emissies en deze informatie behoort uit een oogpunt van verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus tot de belangrijkste milieu-informatie. Het beroep op de uitzonderingsgrond faalt.  

Implicaties van de uitspraak

De uitspraak benadrukt de bijzondere positie van emissiegegevens onder de Wob. In combinatie met de verzwaarde bewijslast en motiveringsplicht van bestuursorganen, kan slechts in uitzonderlijke gevallen een Wob-verzoek met betrekking tot gegevens over emissies in het milieu worden afgewezen op grond van de van de in de Wob genoemde weigeringsgronden. Gevolg is dat de minister de locatiegegevens van de tien bedrijven waar het in deze uitspraak om draaide zo snel mogelijk openbaar moet maken. De rechtbank Noord-Nederland zal zich binnenkort ook over de overige 3.490 PAS-meldingen uitlaten. De uitkomst van die uitspraak laat zich na deze heldere uitspraak van de Afdeling goed voorspellen. 

Zie voor meer stikstofnieuws:

• Afdelingsuitspraak over het kader voor het intrekken van (onherroepelijke) natuurvergunningen en de vergunningplicht bij intern salderen

Keri van Ettekoven en Arjen Praat danken de werkstudenten Dominique Vleeskens en Pieter van Naamen voor hun input bij deze blog.