Aanleiding: een urgent maar niet nieuw probleem
Het is inmiddels een veelbesproken probleem: opsporingsonderzoeken die aanzienlijke vertraging oplopen als gevolg van de lange doorlooptijd van het filteren van geheimhoudersinformatie. De Hoge Raad wees er in 2024 op dat de wetgever aan zet is. Eind 2025 verscheen het WODC-rapport Internationaal vergelijkend onderzoek professioneel verschoningsrecht, dat inspiratie en praktische handvatten moest bieden voor een betere omgang met het verschoningsrecht in de strafrechtpraktijk. Dit rapport vormde een van de directe aanleidingen voor het onderliggende wetsvoorstel.
Voordat wij toekomen aan een bespreking van het voorstel, staan wij eerst stil bij de huidige praktijk en de gerechtvaardigde kritiek daarop.
De huidige praktijk: de regie bij de rechter-commissaris
In de huidige praktijk berust de regie en verantwoordelijkheid voor de filtering van geheimhoudersinformatie bij de rechter-commissaris. De feitelijke filtering zelf wordt, overwegend geautomatiseerd, uitgevoerd door opsporingsambtenaren die door de rechter-commissaris zijn beëdigd tot "geheimhoudersfunctionarissen". Cruciaal is dat het gaat om opsporingsambtenaren zonder inhoudelijke rol in het betreffende opsporingsonderzoek, die werken onder gezag van de rechter-commissaris.
Deze werkwijze staat al jaren ter discussie, en die kritiek is terecht. De Nederlandse Orde van Advocaten maakte in 2022 bezwaar tegen de betrokkenheid van opsporingsambtenaren bij het filteren van geheimhoudersinformatie. De geheimhoudersfunctionaris vervult zijn rol naast zijn inhoudelijke betrokkenheid in andere opsporingsonderzoeken. Dit leidt tot rolvermenging. Het WODC onderschrijft dat de positie van de geheimhoudersfunctionaris organisatorisch complex is. Hij hoort bij de opsporing maar valt inhoudelijk onder het gezag van de rechter-commissaris. Die spagaat maakt de functie weinig aantrekkelijk en leidt tot capaciteitsproblemen, met name bij kleinere opsporingsinstanties.
Wij sluiten ons volledig aan bij deze kritiek. Dat het anders moet staat voor ons buiten kijf.
Het voorstel: filtering naar de officier van justitie
De vraag is dan: anders hoe? Het wetsvoorstel introduceert een tweefasenmodel. In de eerste fase draagt de officier van justitie zorg voor een voorselectie van zogenoemde "bulkgegevens", grote, ongesorteerde datasets, waarbij kennisneming zo beperkt mogelijk moet blijven en de selectie zo mogelijk automatisch plaatsvindt (artikel 2.7.61b). In de tweede fase, de beoordelingsprocedure, komt de rechter-commissaris pas in beeld. Dat gebeurt alleen indien er een concreet, op specifieke gegevens betrekking hebbend redelijk vermoeden bestaat dat die gegevens als geheimhoudersinformatie kwalificeren (artikel 2.7.61a, tweede lid). De rechter-commissaris wordt daarmee in beginsel buitenspel gezet bij de filtering.
Of de filtering wordt uitgevoerd door opsporingsambtenaren die niet bij het onderzoek betrokken zijn - zoals nu het geval is - laat het wetsvoorstel bovendien in het midden. Dit vraagstuk wordt gedelegeerd naar een nog op te stellen Algemene Maatregel van Bestuur.
Wetsvoorstel miskent de adviezen van het WODC
De wetgever laat de geuite kritiek en de adviezen van het WODC zonder onderbouwing links liggen. Het WODC pleit voor versterking van de rechterlijke capaciteit, voor meer samenwerking tussen Openbaar Ministerie en advocatuur over de aanpak van filtering, en voor een grotere sturende rol van de rechter-commissaris en de raadkamer wanneer partijen er onderling niet uitkomen. Als er sprake moet zijn van een eerste schifting door iemand anders dan de rechter-commissaris, denken de onderzoekers aan de geheimhouder of een vertegenwoordiger van de beroepsgroep - niet aan de bij het onderzoek betrokken opsporing.
De wetgever kiest desondanks voor een radicale oplossing die haaks staat op deze aanbevelingen, en onderbouwt die keuze uitsluitend met het argument dat de rechter-commissaris moet worden ontlast. De memorie van toelichting bevat geen enkele afweging van het belang van de verdachte bij een onafhankelijke filterprocedure, noch een reflectie op de vraag of de positie van de verdediging niet onnodig wordt verzwakt door de filtering bij het OM te beleggen. Dat is opvallend.
Het is een voorstel dat om diverse redenen onbegrijpelijk is en leidt tot een onaanvaardbare schending van het verschoningsrecht.
Bezwaar I: het verschoningsrecht moet onnodig worden prijsgegeven
Voor een geautomatiseerde filtering is het noodzakelijk dat de officier van justitie weet op welke zoektermen moet worden gefilterd. In de praktijk betekent dit dat de verdachte of de verdediging concreet moet aangeven tot welke advocaten de verdachte zich heeft gewend, in welke periode, en via welke kanalen. Maar juist die informatie is op zichzelf al beschermd door het verschoningsrecht. Het verplicht prijsgeven ervan staat daarmee al op gespannen voet met het verschoningsrecht.
Bezwaar II: geautomatiseerde filtering vangt lang niet alles
Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat geautomatiseerde filtering ertoe leidt dat geheimhoudersinformatie "zo goed als allemaal worden uitgefilterd zonder dat van die gegevens wordt kennisgenomen". Dit getuigt van een te optimistisch en te simplistisch beeld van de praktijk.
In financieel-economische strafzaken is het eerder regel dan uitzondering dat enorme hoeveelheden digitale data in beslag worden genomen, vaak oplopend van honderden gigabytes tot meerdere terabytes. Geautomatiseerde filtering geschiedt doorgaans aan de hand van e-mailextensies of namen van geheimhouders. Dat werkt redelijk voor e-mailverkeer met een advocaat. Maar het verschoningsrecht strekt zich ook uit tot interne memo's, notulen en andere documenten waarin juridisch advies is verwerkt of die ten behoeve van de advisering door de advocaat zijn opgesteld. Het geprivilegieerd karakter van dergelijke documenten is niet per definitie kenbaar uit hun vorm of bestandsformaat en wordt niet automatisch uitgefilterd bij het doorzoeken op zoektermen. Een effectieve filtering vereist in zulke gevallen meer gespecificeerde zoektermen én inhoudelijke kennisneming van data.
Het wetsvoorstel laat ruimte voor inhoudelijke kennisneming door de opsporing. Er wordt een "algemene zorgplicht" geïntroduceerd voor opsporingsambtenaren (artikel 2.7.57a), inhoudende dat zij bij het doorzoeken van data de nodige behoedzaamheid betrachten. Maar een zorgplicht is diffuus, moeilijk afdwingbaar en de praktische invulling daarvan is - voor de verdediging - volstrekt oncontroleerbaar. De praktijk heeft bovendien al herhaaldelijk aangetoond dat kennisneming van geheimhoudersinformatie door het opsporingsteam plaatsvindt en als startinformatie wordt gebruikt.
Bezwaar III: de verdediging staat buitenspel
Het huidige model biedt de verdediging enige mogelijkheid tot controle op de onder regie van de rechter-commissaris uitgevoerde filtering. Het wetsvoorstel zwijgt hierover. Er wordt niet voorzien in enige procedurele waarborg die de verdediging in staat stelt te toetsen of de filtering door het OM correct en volledig is uitgevoerd. De verdediging moet simpelweg vertrouwen op de zorgvuldigheid van de partij die er belang bij heeft zo veel mogelijk informatie te kunnen gebruiken. Dat is geen rechtsstatelijk evenwicht. In een volgende blog gaan wij hier verder op in.
Bezwaar IV: een schijnoplossing voor de doorlooptijd
Het dragende argument voor het wetsvoorstel is praktisch van aard: de rechter-commissaris moet worden ontlast. Maar dit argument gaat voorbij aan een belangrijk gegeven: de filtering is in het huidige model al grotendeels bij de opsporing belegd, via de geheimhoudersfunctionarissen. Dat heeft de doorlooptijden niet verkort. Er is geen reden om aan te nemen dat hetzelfde werk, uitgevoerd door hetzelfde type functionarissen maar nu onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie in plaats van de rechter-commissaris, wél tot versnelling leidt. Ook het Openbaar Ministerie kampt structureel met hoge werkdruk en capaciteitsgebrek. Het opschuiven van de filterprocedure naar het OM verplaatst het capaciteitsprobleem; het lost het niet op.
Conclusie: investeer in de rechter-commissaris
Vooral ingegeven door praktische overwegingen komt de wetgever met een voorstel dat volledig indruist tegen de rechtsstatelijke bescherming van het verschoningsrecht en dat de positie van de verdachte onnodig zal schaden. Voor het recht op een eerlijk proces is de onafhankelijke rol van de rechter-commissaris bij de filtering van geheimhoudersinformatie van fundamenteel belang voor het recht op een eerlijk proces. Het wetsvoorstel verstoort dit evenwicht: de verdediging wordt afhankelijk van het Openbaar Ministerie en de opsporing die vooral het opsporingsbelang voor ogen hebben, voor een procedure die in beginsel oncontroleerbaar is en die haar dwingt informatie prijs te geven die nu juist beschermd behoort te zijn.
De oplossing voor de lange doorlooptijden ligt niet in het verschuiven van verantwoordelijkheid naar het Openbaar Ministerie, maar - in lijn met het advies van het WODC - in een structurele investering in de capaciteit van de rechterlijke macht, in voldoende technische ondersteuning, gespecialiseerde software en de aanwijzing van een gespecialiseerd kabinet rechter-commissaris voor verschoningsrechtvraagstukken. Dat vergt middelen, maar het is de enige route die recht doet aan zowel de efficiëntie van het strafproces als de rechten van de verdediging.
Van een slager die zijn eigen vlees keurt is immers nooit iemand beter geworden.
Meer weten?
In onze volgende blogs bespreken wij achtereenvolgend het voorstel om de filterprocedure bij de officier van justitie te beleggen, het voorstel om een bewaarplicht in te voeren voor door het OM en de opsporing aangetroffen geheimhoudersinformatie en het gebrek aan controlemogelijkheden op de filtering door de officier van justitie voor de verdediging.
Heeft u vragen over de gevolgen van dit wetsvoorstel? Ons Corporate Crime & Business Integrity team beantwoordt deze graag.
