Die taak ligt nu op het bordje van de regering. In haar brief van 6 juli jl. heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de Tweede Kamer ingelicht over de gevolgen van de uitspraak voor bestaande en toekomstige windparken. Uit de brief volgt ook dat de staatssecretaris verwacht dat het opstellen van de milieubeoordeling tezamen met het wetgevingstraject zeker 1,5 tot 2 jaar in beslag zal nemen(1). Tot die tijd mogen de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (de Activiteitenregeling) niet worden gebruikt bij de besluitvorming voor windturbineparken. De tussenuitspraak heeft allereerst gevolg voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de bouw van zestien windturbines in Delfzijl. De gevolgen strekken echter verder en raken ook (lopende procedures tegen) ruimtelijke besluiten voor beoogde windturbineparken in Nederland. Ter achtergrond bespreken wij hierna kort de uitspraak van 30 juni 2021, het arrest van het Hof van Justitie dat aanleiding heeft gegeven voor die uitspraak en een eerste reactie op de gevolgen voor de praktijk.
Nevele-arrest van het Europese hof van justitie
Bovengenoemde uitspraak is het gevolg van het Nevele-arrest van het Europese Hof van Justitie (het Hof) (2). In het Nevele-arrest oordeelde het Hof in een zaak over een Belgisch windturbinepark dat ten onrechte geen milieubeoordeling in de zin van de Europese richtlijn voor Strategische Milieubeoordeling (de SMB-richtlijn) is gemaakt voorafgaand aan de vaststelling van algemene regels voor windturbines. Die algemene regels zijn volgens het Hof aan te merken als plan of programma in de zin van de richtlijn, waarvoor gelet op het Europese recht een milieubeoordeling had moeten worden gemaakt. Bij de Afdeling voerden appellanten in de bovengenoemde procedure aan dat het Nevele-arrest ook gevolgen heeft voor de Nederlandse windturbinebepalingen. Die zouden volgens appellanten eveneens in strijd met het Europees recht zonder voorafgaande milieubeoordeling zijn vastgesteld.
Afdeling: een milieubeoordeling is noodzakelijk
Op 30 juni jl. heeft de Afdeling overwogen dat, onder meer nu de Nederlandse windturbinebepalingen grote gelijkenis vertonen met de Vlaamse regelgeving waar het Hof zich in het Nevele-arrest over heeft uitgelaten, er geen ruimte bestaat om tot een ander oordeel te komen. Gelet op het Nevele-arrest zijn de windturbinebepalingen volgens de Afdeling aan te merken als plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn, waarvoor ingevolge artikel 3, lid 2 aanhef en onder a van de SMB-richtlijn een milieubeoordeling vereist is. Met dat oordeel verlaat de Afdeling de lijn die zij eerder in de Battenoord-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1064) heeft gehanteerd.
De uitspraak heeft tot gevolg dat bij ruimtelijke besluitvorming tot het moment dat een milieubeoordeling is gemaakt en de wetgeving daarop (eventueel) is aangepast, niet kan worden aangesloten bij de algemene normen voor windparken uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. De uitspraak betekent echter niet dat in de tussentijd helemaal geen nieuwe besluiten meer kunnen worden genomen over windturbineparken. Uit de uitspraak volgt dat het bevoegd gezag (de gemeente of provincie) eigen normen kan opnemen in een bestemmingsplan en/of omgevingsvergunning, mits deze normen goed zijn gemotiveerd ("zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de specifieke lokale situatie toegesneden motivering"). Of dit in de praktijk ook een werkbare oplossing biedt, valt nog te bezien. Het zal niet altijd makkelijk zijn deze eigen normen te stellen en ook na te gaan of aan deze normen is voldaan (i.e. of een verslechtering van het milieu zal optreden of niet). In de praktijk wordt steeds vaker melding gemaakt van hinder en overlast door windturbines (horizonvervuiling, slagschaduw, geluidhinder), onder andere omdat windturbines steeds hoger worden, langere wieken hebben en dichter in de buurt van de bebouwing en woningen komen te staan (3). Ook de gezondheidseffecten van (het geluid van) winturbines krijgen in toenemende mate de aandacht van, onder andere, het RIVM (4). Een van de vragen waar het bevoegd gezag zich (naar verwachting) de komende tijd mee bezig zal houden, is hoe deze aspecten moeten en zullen worden meegewogen bij het maken van een milieubeoordeling en/of het vaststellen van eigen normen.
Gevolgen voor de praktijk
Al met al zijn er nog veel onzekerheden. Wel zeker is dat de regering nu aan zet is om een milieubeoordeling op te stellen. Uit de kamerbrief van 6 juli jl. volgt dat dit naar verwachting (in ieder geval) 1,5 tot 2 jaar gaat duren. Tot die tijd kunnen overheden niet aansluiten bij de windturbinebepalingen, maar (als gezegd) kunnen zij wel eigen normen stellen, mits goed gemotiveerd. Ook hier zal enige tijd overheen gaan. Het valt bovendien te verwachten dat ook deze normen weer tot juridische procedures (en dus: vertraging) zullen leiden. Deze uitkomst zal voor veel windparkinitiatieven een tegenslag zijn. Het valt te verwachten dat partijen bij de uitrol van dergelijke windparkinitiatieven met (forse) vertraging te maken zullen krijgen.
De staatssecretaris heeft in de kamerbrief van 6 juli jl. de verwachting uitgesproken dat andere procedures, waarin eveneens een beroep is gedaan op het Nevele-arrest, zullen worden aangehouden in afwachting van de nationale milieubeoordeling. Het staat bevoegde gezagen overigens vrij om hangende de procedure ruimtelijke besluiten te wijzigen, zodat deze kunnen worden getoetst aan de in de tussentijd vastgestelde eigen normen. In een videotoelichting van de Afdeling geeft staatsraad Rosa Uylenburg aan dat voor bestaande windmolenparken die reeds over de relevante toestemmingen beschikken, de uitspraak in beginsel geen directe gevolgen heeft, in de zin dat verkregen toestemmingen niet worden ingetrokken (5).
Tot slot merken wij op dat de uitspraak – het buiten toepassing verklaren van de windturbinebepalingen –ook gevolgen zou kunnen hebben voor (de inwerkingtreding van) de Omgevingswet (thans beoogd op 1 juli 2022). De regels uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling worden opgenomen in het stelsel van de Omgevingswet. De milieubeoordeling die moet worden gemaakt zou ertoe kunnen leiden dat ook onderdelen van de toekomstige Omgevingswet moeten worden aangepast. In hoeverre de uitspraak van invloed is op de inwerkingtreding van het wettelijk stelsel, moet nog nader worden bezien.
- Vindplaats
- HvJ EU 25 juni 2020, C-24/19, ECLI:EU:C:2020:503 (Nevele).
- Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 'Windturbines: invloed op de beleving en gezondheid van omwonenden', GGD Informatieblad medische milieukunde Update 2013. Klik hier.
- Klik hier
- Klik hier